| 요약1 |
제1장 서론. 사회제도의 기반인 법은 사회적 변화와 요구를 수용한 조문을 통해 실효성을 획득하게 되며, 공법이며 기술법인 건축법은 사회변화, 술발전과 같은 시대흐름을 반영함으로써 목적과 역할에 부합되게 실행되게 된다. 그러나 현행 건축법은 부분개정이 누적된 형태로 현재에 이르고 있는 대표적인 구시대적 체계의 법률로서, 건축법은 1934년 제정된 조선시가지계획령에 근거하고 있으며, 1962년 제정된 이래 부분적인 개정이 주로 이루어졌다. 이에 따라 법규범으로서의 방향이 모호하여 복잡하게 인식되어지고, 법집행자의 운용상의 혼란을 초래하여 결과적으로 사회적 비용이 증가하는 등의 부작용을 유발하고 있다. 또한 내용적으로도 허가절차 등 행정행위에 관한 사항과 구조·방화·내화 등 건축기준에 대한 내용이 혼재되어 있고, 세부조항은 관련법과 연계가 부족하며, 건축 관련 법령들과의 체계적 통일성이나 상호연관성에 대한 고려 없이 점증적으로 누적되어 복잡하고 별개적이며, 정합성이나 상호연관성을 가지지 못한 상태이다. 따라서 새로운 시대와 여건에 부합하기 위해 건축법의 역할 및 위상에 대한 재정립이 요구되며, 개발과 형식적 절차 위주 현행 건축법 체계의 선진화에 대한 검토가 필요하다. 본 연구는 향후 건축관련 법제 선진화를 추진하는데 있어 기본적인 방향을 모색하기 위해 수행된 연구로서 후속 연구를 통해서 다양한 대안에 대한 검토가 하여야 이루어지도록 할 것이다. 이를 통해 유효하고 실효성 있는 법제가 마련되어 궁극적으로 사회적 비용을 절감하고 효율적인 법집행이 가능하도록 초석을 마련할 수 있을 것이다. 제2장 건축법의 개요. 일반적으로 건축법은 건축물 및 그에 관련된 대지, 건축설비, 옹벽, 기타 공작물을 대상으로 하고 건축물 등의 건축(신축, 증축, 개축, 재축, 이전), 대수선, 용도변경, 설계변경, 유지관리 등의 행위에 관한 법이다. 그리고 건축법은 건축법 제1장 제1조에 명시되어 있듯이 “건축물의 대지, 구조, 설비기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전 · 기능 · 환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하는 것”을 목적으로 한다. 건축법제의 입법취지는 건축물의 경제적ㆍ효율적 이용과 공공의 복리증진을 도모하기 위하여, 특히 거주의 안녕과 건전한 생활환경을 보호하기 위하여 각종 건축물의 용도 내지 종류를 규제하려는 것으로서 도시기능과 건축물의 조화, 합리적인 토지이용관계의 확보라는 공익을 위한 정당한 목적에서 마련된 법제유형에 속한다. 건축법은 건축물의 대지 · 구조 및 설비의 기준과 건축물의 용도 등을 정하고 건축물의 안전ㆍ기능ㆍ환경 및 미관 등을 규정하는 한편 건축주, 설계자, 시공자 및 감리자 등 업무주인 각 건축관계자를 적용대상으로 하여 상호간의 책임에 관한 내용과 범위를 규정하는 등 다른 법제유형과 달리 매우 복잡한 입법체계를 가진다. 규제적 성격에 중점을 두고 보면 건축법제는 행정법각론에 속하는 경찰법적인 성질을 가지는 대표적인 ‘규제행정법’이라고 할 수 있다. 건축법제의 일차적 목적은 국민의 생명ㆍ신체 또는 재산의 안전을 도모하는 데에 있고, 안전 내지 위험방지를 목적으로 하는 법제는 경찰법이고 건축법은 이에 속한다. 건축법의 체계는 법률로서의 건축법, 건축법을 집행하기 위해서 만든 ‘건축법시행령’ 이 있다. 시행령의 하위법령으로 규칙이 있으며 건축법과 관련된 규칙으로는 ‘건축법시행규칙’, ‘건축물의 설비기준 등에 관한 규칙’, ‘건축물의 구조기준 등에 관한 규칙’, ‘건축물의 피난 · 방화구조 등의 기준에 관한 규칙’ 등이 있다. 규칙에서는 법과 시행령에서 구체적으로 정하지 못한 기준과 행정집행을 위한 절차, 서식 및 첨부서류의 종류 등을 정하고 있다. 건축법은 사회?경제적 여건의 변화와 건축기술의 발달에 부합하기 위해서 개정이 지속적으로 시행되었다. 이와 같은 건축법의 변천은 사회현상의 변화에 따른 현실과 이상의 타협점이라 할 수 있다. 연대별 개정현황을 살펴보면 개정 차수는 60년대에는 2차례, 70년대에는 5차례의 개정이 있었으나 구 중 제7차 개정의 경우는 주차장법의 별도 개정에 따른 것이었다. 80년대는 7차례의 개정이 있었는데 그 중 3차례는 타법령의 개정에 의한 것이었으며 90년대에는 21차례 개정으로 그 중 15차례가 타법령 개정에 따른 것이다. 2000년대는 총 27차례에 걸친 개정이 있었으며 12차례는 타법 개정에 의한 것으로 총 15차례의 일부개정 및 전부개정이 있었다. 그러므로 타법령 개정에 의한 것이 아닌 건축법 자체 개정은 60년대 2차례, 70-80년대 각 4차례, 90년대 6차례, 2000년대 15차례로 총 31차례이다. 건축관련 법제는 크게 건축물의 건축을 위한 기술적인 면과 건축물의 생활공간으로서의 구조적인 면에 관한 일반법으로서의 건축법, 건축정책의 수립·시행 등을 규정하여 건축문화를 진흥함으로써 국민의 건전한 삶의 영위와 복리향상을 목적으로 하는 건축기본법, 건축기술에 관한 인적자격을 규정하고 있는 건축사법이 있다. 이 외에도 수많은 법령이 건축법과 관계를 맺으며 직접 · 간접적으로 건축행위에 관하여 규율하며 이들 법령은 상호 긴밀한 관계를 형성한다. 제3장 건축법의 현황 및 문제점. 현행 건축법제는 건축을 둘러싼 사회환경의 복잡화, 고도화 등에 대응하기 위해 대단히 상세한 규정을 두고 있으며, 그 내용에 있어서도 전문화 ? 고도화 ? 세밀화의 정도가 증대하고 있어서 국민의 일상생활과 밀접한 관련이 있는 법제임에도 불구하고 일반국민이 이를 수용하는데 어려움이 제기되고 있다. 현행 건축법제는 사실상 건축관련 업무에 종사하는 전문가를 위한 법령으로서 존재할 따름이고 건축에 관한 모법이라 할 수 있는 건축법은 사회에 있어서 건축을 위한 기본적인 사회적 규범으로서의 역할을 충실히 하고 있지 못하고 있다. 비록 일반인이 법령에서 규정하고 있는 개별적인 사항을 충분히 알 수 없다고 하더라도, 그 사회적 행동양식에 있어서 법령의 내용을 수용하고 그곳에 규정된 소재를 개략적으로라도 알 수 있도록 일정한 주지가 필요하며, 이러한 정보전달을 통한 법의식 내지 법감정의 형성은 점차적으로 법에 대한 좋은 느낌 내지 감정을 가지게 하고, 법질서의 갈등을 해소하여 법의 정상적인 상태를 유지하게 한다. 그러나 건축에 관한 큰 틀을 제시하여야 할 건축법이 지나친 전문기술적 사항을 규율함으로써 국민에게 건축에 대한 국가의 정책방향과 관련 정보를 충실히 제공하지 못하고 있을 뿐 아니라 국가와 지방자치단체, 건축관련 민간전문가와 관련되는 일반인 등과의 역할 분담도 충실하게 이루어지지 못하고 있는 등 전체적으로 정합성이 결여되어 있다. 법원의 사건판례, 헌법재판소의 결정례에서도 알 수 있는 것처럼 건축법제와 관련하여 소송건수가 증가하고 있는 것은 단적으로 현행 건축법제에 결함이 많고, 각종 규제가 현실과 부합하지 않고 있다는 반증이기도 하다. 건축법제에 규정된 각종 조치나 행위가 서로 조화를 이루지 못하는 결과 바람직하지 않은 건축물이 건축되는 사례가 많아지고, 법위반사례가 빈번하게 발생하게 된다. 제4장 법제 체계정비 사례. 국토계획 관련 법률체계의 정비 사례는 새로운 패러다임에 따른 입법수요에 대응하여, 유사 · 중복 법제의 통폐합, 특별법의 폐지, 관리부문의 강화를 목표로 추진되었다. 법률정비를 위해 폭넓은 관계자의 참여를 유도하였고, 직접적인 이해당사자인 공무원을 초기부터 정비작업에 포함시킴으로써 성공적으로 추진되었다. 또한 개별 법률을 정비하는 대신, 통폐합하여 법률체계를 일원화함으로써 종래 문제로 지적되던 법률간 ‘칸막이’가 제거되었다. 이는 복잡하게 얽힌 개별 법률을 정비하는 과정에서 야기되는 각종 불협화음을 일시에 해소하는 효과를 가져왔다. 통합영향평가법률 정비사례는 무엇보다도 경제활성화를 위한 규제개혁 과제로 추진되었기에 특정 부처에 개별적으로 흩어진 법률을 특정 소관부처에 속하지 않은 법률로 통합하여 제정하였으며 이는 영향평가제도의 합리화라는 정책목표를 설정하고 이를 위해 법체계를 개선한 사례로 볼 수 있다. 소방법규는 체계와 내용을 알기 쉽도록 개편하여 국민이 소방법규를 보다 잘 준수할 수 있도록 하고, 소방행정의 효율성을 높여 증대되는 소방수요에 원활하게 대처하기 위한 목적으로 개편이 추진되었다. 1958년 제정된 이래로 부분적인 개정만 이루어져, 소방과 관련된 모든 내용이 함께 규정되어져 체계와 내용을 이해하기 쉽지 않고 법적 성격이 불분명하여 체계 개편이 이루어진 사례이다. 소방법 정비사례는 건축법이 직면하고 있는 상황과 유사한 측면이 있다. 1934년 조선시가지계획령에 근거하여 1962년 제정된 이래 부분적인 개정만이 이루어져 여러 내용이 혼재되어 있어 체계와 내용에 대한 이해가 어렵고, 건축기본법의 제정에 따라 법적 성격이 더욱 모호해진 건축법은 체계 개편 이전의 소방법과 유사한 상황이라 볼 수 있을 것이다. 제5장 해외 건축법제 사례. 미국의 지방정부를 중심으로 한 건축과 토지이용에 관한 규제체계는 뉴욕시가 1916년 미국 최초로 조닝(Zoning)을 공식적인 도시관리수단으로 채택한 이후, 조닝은 미국 전역의 도시관리의 기본적 수단으로 도입하도록 장려기 위해 연방정부가 1922년 도입한 ‘표준주조닝수권법(Standard State Zoning Enabling Act)’과 1928년의 ‘표준도시계획수권법(The Standard City Planning Enabling Act)’에 의해 공식적으로 자리 잡게 되었다. 미국의 정부구조 및 토지이용 규제체계에 따라 건축 관련법들도 각 지방정부 중심으로 운영되고 있다. 그러나 건축서비스에 관한 공공계약법은 연방정부와 주정부, 또는 지방정부 등의 발주주체에 따라 다르게 적용되며, 건축사법 등 건축서비스업 실무에 관한 사항은 주로 주법에 따른다. 또한 주에 따라 주차원의 지역계획 관련법을 갖추고 있는 곳도 있고, 재개발 관련 법 등을 통해 각 지방정부들의 재개발 또는 도시재생 사업을 지원하고 있다. 더불어 최근 미국 전체의 건축기준을 통합하려는 시도로서 빌딩코드(International Building Code)가 도입되어 각 지방정부 건축법의 모델로 기능하고 있다. 독일의 건축법체계는 ‘공간계획’(Raumplanung)과 ‘건축법’(Baurecht)으로 이분화하여 구성되어 있으며, 이는 곧 토지이용의 전반적인 계획과 건축에 관한 규정을 이분화하여 각 영역에서의 전문성을 제고하고자 함에 그 목적이 있다. 이 가운데 건축법은 다시 사법(私法)적 건축법(Pri-vatem Baurecht), 공법(公法)적 건축법(Fentlichem Baurecht)과 건축형법(Baustrafrecht)으로 나누어 볼 수 있다. 일본의 건축 관련 기본법이라 할 수 있는 것은 ‘건축기준법’으로 이 법률은 건축물의 최저기준을 정한 것으로 1950년대에 제정된 법률이다. 일본의 ‘건축기준법’은 건축물의 부지, 구조, 설비 등 용도에 관한 최저의 기준을 정하고 국민의 생명, 건강 및 재산의 보호를 도모하여 더욱 공공의 복지의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 한다. 건축기준법의 내용은 총괄규정, 단체규정, 집단규정, 기타규정 등의 4부분으로 나누어진다. 총괄규정은 건축과 관련된 총체적인 정의에 대해 규정하고, 단체규정은 전국지역의 적용을 위해 안전 및 위생 등에 관한 최저기준을 규정한다. 또한 집단규정은 원칙적으로 도시계획지구내의 건축물에 적용하며, 도시계획에 요구되는 시가지환경의 실현이 주목적으로 하며 기타규정은 각 단계에 적용되는 수속절차 및 집행체제, 법칙 등을 주요내용으로 한다. 영국법의 일반적인 구성은 주법(Primary Legislation), 보조법 (Secondary Legislation), 비강제적 기술안내서(Non-mandatory Technical Guidance)로 이루어진다. 건축법을 살펴보면 우선 주법은 모법으로 건축물법(The Building Act 1984)을 두고 모법에 부합하도록 Building Regulations 를 제정하고 집행하는 부분을 포함하면서 상하수도, 지방행정기관의 권리 등을 제시하는 규정도 보유한다. 보조법(Secondary Legislation)으로는 건축물법(The Building Act)을 기초로 만들어진 건축물관련 규제(The Building Regulations 2000, The Building(Approved Inspectors etc.) Regulations 2000, the Building(Inner London) Regualtions 1985, 1987, The Building(Local Authority Charges) Regulations 1998) 등로 구성된다.비강제적 기술안내서(Non-mandatory Technical Guidance)은 영국정부에 의해서 The Building Regulations를 만족시키기 위해 승인된 Approved Documents은 기술적 해결책의 형식으로 디자이너들과 설계업자들에게 자율성을 주어 강제성이 거의 사라진 권장안내서의 성격을 가진다. 제6장 건축법의 체계 정비 방향. 건축법의 체계를 정비하는데 있어서는 다양한 관점에서 고려가 필요하다. 첫째, 법률이 국민과의 관계에서 가져야 할 이해가능성과 친숙성이다. 이것은 법률을 국민들이 그 법률적 사항을 쉽게 이해 가능하도록 하여 법률에 보다 친숙하게 할 수 있도록 성격과 기능을 명확히 하고, 그에 따른 명확한 지침을 제공할 수 있도록 개선하는 것을 의미한다. 둘째, 법제화 과정에서 분명한 정책 목표의 설정은 중요한 고려사항이 되며, 시행과정에서 발생할 수 있는 문제점들에 대한 검토 등이 충분히 이루어지고, 정책목표를 달성할 수있도록 법제화가 진행되어야 할 것이다. 셋째, 국민의 헌법상 기본권 및 기본의무와 관련된 중요한 사항 내지 본질적인 내용에 대한 정책형성기능은 원칙적으로 주권자인 국민에 의하여 선출된 대표자들로 구성되는 입법부가 담당하여 법률에 규정하도록 하여야 하며, 적절한 수준에서 필요한 내용이 구성되어야 한다. 넷째, 글로벌 이슈가 더 국내에 많은 영향을 미치게 될 것이고, 사회 전 분야에서 다양성 측면이 강조되면서 이에 대응하여 건축법의 선진화와 국제적 기준에의 정합성이 고려되어야 한다. 건축법의 체계정비 방향은 건축관계의 모법으로서의 역할과 기능수행의 충실을 위해서는 건축법의 내용을 그 기능과 성격에 따라 적절하게 분법하는 방안을 검토할 필요가 있다. 그리고 건축기본법은 건축에 관한 기본법으로 규정되어야 하나, 건축법과의 정합성을 제대로 구비하지 못하고 있고 사실상 건축법과 별개로 운용되고 있는 것을 건축법체계에 포섭하여 명실상부한 기본법으로서 체계를 갖추어 나갈 수 있도록 건축법과 건축기본법의 역할분담을 통해 건축기본법을 정리할 필요성도 있다. 또한 건축법 체계정비에 있어서는 현재 다수의 하위 법령이나 고시 등에 규정된 사항을 전부 검토하여 법률사항과 명령사항을 명확히 설정하고 상위 법령에 위반되거나 상위 법령에 근거가 미약한 위임입법을 전면적으로 개선하는 작업을 병행하여야 할 것이다. 건축법제는 전형적인 질서법제로 상대적으로 폭 넓은 규제법적인 요소가 다수 포함되지 않을 수 없기에 입법목적 달성에 필요한 한도를 넘어 지나치게 건축의 자유를 억압하지 않도록 규제 사항에 대한 면밀한 검토가 필요하다. 그리고 국가와 지방자치단체간의 역할분담이 명확하게 되도록 개선이 추진되어야 하며, 성능중심의 건축기준 활성화를 위한 개편이 건축법 체계정비에 있어서도 중요한 요인으로 고려되어야 할 것이다. 이러한 건축법 체계정비의 구체적 대안으로 건축기본법 체계를 중심으로 하여 건축기본법이 건축에 관한 기본법의 성격을 명확하게 가질 수 있도록 건축법의 내용을 포함하여 개편하며, 기존의 건축법은 건축기준법, 건축행정법, 건축물 유지관리에 관한 법, 저탄소 녹색건축 활성화에 관한 법, 공공건축물 조성관리에 관한 법, 초고층 건축물 조성에 관한 법, 건축문화진흥에 관한 법 등으로 개편하는 것을 제안하였다. 제7장 결론. 본 연구에서는 건축법 체계정비 대안으로 건축기본법 체계를 중심으로 하여 건축관련 법제를 개편할 것을 제안하였다. 최근 들어 기본법의 제정이 대폭 증가하고 있는 추세이며, 이러한 배경에는 헌법에 대한 관심과 중요성이증대되면서 헌법이념을 구체적으로 구현할 수 있는 법체계를 정비하려는 움직임돠 개별 법률의 제·개정에 따른 법체계성을 제고하려는 노력의 일환으로 이루어진다. 건축기본법을 건축법 체계에 포섭하여 명실상부한 기본법으로 체계를 갖추어 나갈 수 있도록 건축법과 건축기본법을 통합하여 건축기본법을 마련할 필요가 있다. 그리고 건축법은 건축행정 영역이 복잡 · 다기하고 급격하게 변화하는 사회 여건에 적절히 대응할 수 있고, 법적 성격이 명확하게 정리될 수 있도록 분법화를 고려할 시점이라 판단된다. 건축법의 분법대안으로는 건축물을 규정하는 법으로서의 건축물법, 건축물의 유지관리에 관한 법, 저탄소 녹색건축 활성화에 관한 법, 공공건축물 조성관리에 관한 법, 초고층건설에 관한 법, 건축문화진흥에 관한 법 등이 검토될 수 있다. 법체계 정비에 있어서는 관련부처와의 협의를 비롯하여 개별 법령과의 중복성이나 상충성에 대한 보다 면밀한 검토가 필요한 사항이므로 신중한 접근이 필요하다. 건축법이 다수의 행정법령과 관련성을 가지고 있는 기본법제이기 때문에 분법화할 경우에는 건축법을 인용하거나 건축법의 특례를 규정하고 있는 관련 법령을 전부 검토해야 하므로 신중을 기하여야 한다. 기본적으로 60년대 만들어진 법률체계로서 전부개정이 사실상 한번밖에 없는 현행 건축법체계를 가지고서는 유효하고 실효성 있는 법제운용이 될 수 없다는 점을 인식할 필요성이 있다. |