| 요약1 |
제1장 서론. 지금까지 우리나라의 재건축·재개발 사업은 물리적 환경 측면에서 많은 약점을 가지고 있는 저층 주택 밀집지역을 아파트 단지로 전환하고, 그 과정에서 종전 주택 소유자에게 경제적 이익을 주고, 정부의 재정 부담이 거의 없이 도시 기반시설과 공공 임대주택을 확충할 수 있는 공익사업으로서 각광받아 왔다. 이러한 정비사업 체제의 연장선상에서, 기존 재개발·재건축이 국지적인 주택정비로서 지니는 한계를 극복하고 보다 넓은 공간적 범위에 걸친 종합적인 도시환경의 개선을 위해 지난 2005년 이후로 ‘도시재정비 촉진을 위한 특별법’에 의한 ‘뉴타운’ 사업이 대규모로 전개되었다. 그러나 2011년 현재 이러한 뉴타운 사업들은 전반적인 부동산 시장의 침체와 맞물려 정체되고 있고, 많은 사업지구에서 주민들의 반발이 일어나고 있다. 현행 주거지 정비사업은 토지가치 상승에 의한 이익을 실현하여 주거환경 개선과 더불어 부족한 도시 기반시설의 확충이라는 공익적 목적을 달성하기 위한 사업이다. 이 때문에 종전 주택 소유자가 결성한 조합이 시행하는 재개발·재건축의 경우에도 관계 법령에 의해 공익사업에서만 인정되는 여러 가지 특혜를 인정받고 있다. 즉, 이들 사업에는 도시계획 변경에 의한 개발밀도 상향조정과 사업 시행에 동의하지 않은 조합원의 주택 및 토지에 대한 매도청구권이 부여되며, 이러한 특혜는 재개발·재건축 사업의 개발이익에 큰 영향을 미치는 요인이다. 즉, 현재의 주거지 정비사업이 공공의 행정지원과 민간에 의한 기반시설 정비라는 행위 사이의 거래관계에 의해 성립된다고 볼 수 있다. 그렇다면 이에 대한 추가적인 규제완화와 재정지원이 과연 공익성의 관점에서 정당화 될 수 있는 것인가? 전술한 바와 같이 민간 주도의 재건축·재개발 사업이 공익사업으로서의 특혜를 부여받는 것은 주거지 정비에 있어 공공부문의 책무인 기반시설 정비에 대한 비용을 민간인 사업시행자가 부담하기에 정당화 될 수 있는 것이다. 따라서 현재의 주거지 정비사업의 제도적 틀 안에서 추가적인 재정지원이 이루어진다면, 종전에 재건축·재개발 사업에 적용되는 여러 가지 특례는 논리적 정당성을 인정하기 어렵게 된다. 위와 같은 구조적 모순을 고려했을 때, 현재 뉴타운 및 재건축·재개발 사업이 원활하게 추진되지 못하고 있는 문제에 대한 합리적 해결책은 무엇인가? 이러한 질문에 대한 해답을 모색하는 것이 본 연구의 핵심적인 목적이라고 할 수 있다. 이를 위해서 본 연구에서는 주거지 재생에 대한 이론적 검토, 현장 조사, 개발 전후의 순 토지가치 변화에 대한 균형분석, 해외 정책과의 비교를 수행하였다. 제2장 주거지 재생의 이론적·정책적 배경. 주거지 재생(residential neighborhood regeneration)은 주거지의 쇠퇴 문제 해결을 도모하는 인위적인 활동, 혹은 그러한 활동에 의한 결과를 의미하는 개념이다. 주거지 재생을 위한 공공의 정책적 개입은 대부분의 경우 물리적 환경에 대한 정비사업(improvement project)을 통해 이루어진다. 정비사업은 주거지 재생을 구현하기 위한 수단적인 개념이기는 하나, 주거지의 물리적 환경 정비와 쇠퇴 주거지를 개선하기 위한 포괄적 개입이라는 의미의 주거지 재생을 구분하는 것에서 큰 실익을 찾기는 어렵다. 많은 국가에서 주거지 재생 문제는 정부 정책에서 중요한 비중을 차지하고 있다. 이는 주거지의 조성 및 유지·관리에 있어서 시장실패요인과 정부실패 요인이 상존하기 때문이다. 일단의 주거지에 다수의 개별 주택 소유자가 존재할 때, 이들의 종전 주택에 대한 유지·보수 및 신축의 편익은 주변 주택들의 노후화에 의한 부정적 외부효과에 의해 감소하게 되며, 이는 주택의 유지·관리를 위한 적절한 투자를 지연시키는 경제적인 유인으로 작용한다. 한편, 지자체의 기반시설 공급 능력 부족은 주거지 쇠퇴를 일으키는 정부실패 요인으로 작용한다. 지방정부의 제한적인 기반시설 공급 능력과 급속도로 진행된 도시 성장은 우리나라에서 개발사업의 시행자가 개발을 위해 필요한 기반시설 공급 비용을 개발 이익을 통해 자체 조달하도록 하는 정비사업 관련 제도의 성립에 결정적인 요인으로 작용했다. 현재 우리나라의 주거지 재생은 대부분 ‘도시 및 주거환경 정비법’에 의한 주택재개발 사업과 주택재건축 사업으로 진행되며, 이는 본질적으로 조합이 시행 주체가 되는 민간주도형 정비사업이다. 민간주도형 주거지 정비사업은 기반시설 공급 비용을 개발 이익을 통해 조달하는 자체 재원조달(self-financing)을 기본으로 하며, 정부는 민간 시행자가 정부가 부담해야 할 기반시설 공급을 대신해주는 대가로 용적률 완화 및 수용권의 부여라는 행정절차상의 특혜를 제공한다. 이러한 정비사업 체계는 주거지에서의 개발사업 시행의 용이성을 높여, 저층 주택 밀집지역을 아파트 단지로 전환하는 기제로 작용했다. 한편, ‘도시재정비 촉진을 위한 특별법’은 도정법에 의한 기존 정비사업이 가지는 한계를 극복하기 위해서 등장했다. 도촉법에 의한 '재정비 촉진사업'은 개별적으로 진행되던 정비사업을 패키지화하여 광역 단위로 기반시설 정비 계획을 수립하고, 그 설치비용을 개별 사업 지구에서 발생하는 개발이익을 통해 조달하는 것을 특징으로 한다. 또한, 광역기반시설 설치비용 설치를 위한 추가 비용을 마련하기 위해 재정비 촉진지구에 포함된 정비사업지구의 경우 기존 정비사업지구에 비해 다양한 규제 완화 특례를 적용받으며, 세제혜택 및 부담금 면제, 재정지원 등의 혜택을 제공할 수 있도록 하고 있다. 그러나 최근 들어 수도권을 중심으로 소위 ‘뉴타운’으로 불리는 도시재정비촉진사업이 난항에 부딪히면서 사회적 문제로 비화되고 있다. 사업이 부진한 재정비 촉진지구에서는 세입자는 물론 주택 소유자들이 재산상의 손해를 보는 경우까지 발생하고 있다. 이러한 문제에 대해서 정부도 짧은 기간 동안 여러 가지 대책을 쏟아내고 있다. 그러나 뉴타운을 포함한 주거지 정비사업의 문제에는 여러 가지 구조적인 요인이 작용하고 있기 때문에 단기적인 처방으로 문제를 해결하기는 쉽지 않아 보인다. 현재까지 논의되고 있는 주거지 정비사업 관련 제도개선방안은 크게 현재 정비사업지구에 대한 규제완화 및 재정지원책과 주거지 재생정책으로의 방향전환으로 요약된다. 그러나 현재 정비사업이 진행 중인 사업구역들도 물량 면에서 볼 때 단기간에 해소되기는 어려울 것으로 보이며, 이들에 대한 정부지원 및 규제완화가 과연 의도된 효과를 발휘할 것인지에 대해서는 좀 더 면밀한 검토가 필요할 것이다. 제3장 뉴타운 사업의 문제에 대한 현장조사. 현재의 주거지 재생 사업의 문제점을 실증적으로 규명하기 위해 ○○재정비 촉진지구를 대상으로 사업 추진 과정상의 절차적 문제점과 참여 주체별 문제의식에 대한 심층면접 및 설문조사를 실시했다. 이러한 조사 결과 ○○재정비 촉진지구의 경우 도시재정비촉진지구 제도 자체의 문제점, 집행 과정상의 문제점과 아울러 조합원이 될 수 있는 종전주택 소유자 및 세입자의 소득 기반 붕괴의 문제가 매우 심각한 것으로 나타났다. 사업 추진 과정에서는 지구지정 및 계획 수립 과정에서의 주민 의견 수렴절차가 미흡하다는 것과 지구지정 및 계획수립 과정에서의 현황조사가 형식적으로 이루어진다는 문제가 발견되었다. 이는 현재의 정비사업 관련 법률 자체가 안고 있는 한계이기도 하지만, 실제로 법률에 의한 조사 및 구역지정요건 산정에 있어서도 기술적인 오류가 발견되었고, 이로 인해 행정 기관에 대한 주민 신뢰도가 크게 훼손되고 법률적 분쟁의 근거를 제공하는 문제가 있음을 확인할 수 있었다. 사업 관련 주체별 면접조사에서는 사업 자체의 궁극적 목적에 대한 주체별 인식의 격차가 상당함을 확인할 수 있었다. 관계 공무원들은 뉴타운 사업을 통해 전반적인 지역여건의 향상 및 자산 가치의 증가 효과가 있을 것으로 보고 있으나, 일부 주민들이 재산상의 피해를 볼 수 있음을 어느 정도 인식하고는 있으나 정책 목적을 달성하기 위해 불가피하다는 인식을 보였다. 특히, 관계 공무원들조차 현재 주민들의 재정착 가능성에 대해서는 크게 기대하고 있지 않은 것으로 나타났다. 또한, 지구지정 및 계획수립 과정에서의 주민참여에 대해서는 사업을 지연시키는 부작용이 심대할 것으로 보고 있음을 확인할 수 있었다. 반대하는 주민들의 경우 행정 기관에 의해 일방적인 지구지정 및 계획수립이 이루어지는 것에 대한 거부감이 상당하며, 사업 자체가 성공적으로 시행되더라도 자신들이 경제적 손해를 보게 될 것으로 우려하고 있는 것으로 나타났다. 사업에 반대하게 되는 요인을 실증적으로 규명하기 위해 실시한 설문조사 결과, 응답자들이 평균 29년 이상 뉴타운 지구에 거주한 것으로 나타났고, 평균 응답자 연령도 60세가 넘는 것으로 나타났다. 현재 조사 대상지의 거주자 대부분이 사업에 반대하고 있기 때문에, 반대 의사를 가진 주민들 의견에 편향된 조사 결과가 도출되었을 가능성이 있기 때문에, 찬·반 의사를 기준으로 주민 특성과의 순위상관분석을 실시한 결과, 대체로 연령이 높고 임대소득에 대한 의존도가 높을수록 사업에 대한 반대의사가 강함을 확인할 수 있었다. 또한, 흥미로운 점은 사업에 찬성하는 의사가 강할수록 재정착 의사가 오히려 낮은 것으로 나타났다는 것이다. 즉, 뉴타운 사업에 찬성하는 주민들의 경우 대지지분이 적고, 임대소득에 대한 의존도가 낮기 때문에 사업 이후에 자산가치 상승분을 실현하고 지역을 떠나려는 성향이 더 강하다는 것이다. 제4장 주거지 재생의 경제논리와 정부 개입의 효과. □ 주거지 재생과 개발 밀도. 주거지 재생의 경제성 향상을 위한 용적률 완화는 불가피한 것인가? 또, 그러한 밀도 규제 운용은 이론적 타당성을 가지는가? 전통적인 입찰지대이론과 주거지 개발의 최적 균형 조건을 고려한 경제학적 분석은 주거지 재생 사업에서의 용적률 증가를 통한 개발이익 창출이 주거지 재생을 실행하기 위한 유일한 방법은 아니며, 종전 주택 소유자의 현금출자를 최소화하기 위한 선택이 원주민의 장기적인 경제적 이익 측면은 물론 사회적인 최적 토지이용의 측면에서 문제가 있다는 것을 보여준다. 우선 주거지 재생에 있어서의 기준 용적률은 해당 입지에서 토지의 가치를 극대화하기 위한 최적 용적률을 고려하여 설정될 필요가 있다. 단순히 사업성을 향상시키기 위한 목적으로 입지 가치가 낮은 주거지에 대해 높은 기준용적률을 허용하는 것은 바람직하지 않다. 이와 반대로 입지 가치가 매우 높은 지역에서는 현재의 기준용적률을 상회하는 고밀 개발을 수용할 수 있는 가능성이 있다. 따라서 도시 전체의 토지이용 효율성 측면에서 봤을 때, 현재와 같이 입지 여건과 무관하게 동일한 기준 용적률을 적용하는 용도지역제 운용은 바람직하지 않다고 판단된다. 마지막으로 조합원의 현금 출자를 최소화하는 것을 주거지 재생의 사업 요건으로 인식하는 것은 사적?공익적 이윤극대화의 관점에서 볼 때 문제가 있다. 조합원 현금 출자 최소화 조건에서의 주거지 재생은 최적 균형 조건에서의 주거지 재생에 비해 현저히 높은 수준의 개발 밀도를 갖게 되며, 이는 조합원이 단기적 출자를 절감한 것 이상의 고정자산 가치 감소를 유발하여 장기적으로 볼 때 오히려 손해를 볼 수도 있다. 또한, 단순히 조합원의 현금부담 능력이 문제라면, 새로 조성되는 주택에서 조합원 주택의 면적 비중을 줄이는 것 만으로도 효과를 볼 수 있기 때문에, 사업 추진 시에 시장여건을 고려하여 유연한 계획을 수립하는 것이 중요할 것이다. □ 기반시설 설치 비용 지원의 문제. 주거지의 최적밀도결정모형에 기반시설 제약조건을 적용한 수정 모형을 이용하여 기반시설용지 기부체납 조건이 사업의 경제성에 미치는 영향과 계획변경에 의한 우발이익의 측정 및 상쇄 조건에 대한 분석을 실시한 결과는 다음과 같이 요약될 수 있다. 우선 정비기반시설의 경우 그 경제적 편익이 궁극적으로 사업시행자에게 귀속되므로, 이에 대한 기반시설 설치비용을 정부가 지원하거나 부담하는 것은 경제원리에 반하는 결과를 낳을 수 있다. 재정비 촉진사업에 적용되는 정비기반시설이 아닌 공공시설 설치비용의 부담은 불합리한 교차보조를 일으키는 규제로 개선의 여지가 있다. □ 주택정비사업에서 우발이익의 작용. 정비사업지구에 대한 계획용적률 상향조정과 그에 따른 우발이익을 포괄적으로 조합원의 권리가액으로 인정하는 정비사업 관행은 장기적으로 볼 때, 종전 주택 가격의 불필요한 상승을 유발할 수 있다. 또한, 종전 주택의 가격을 통해 개발 이익이 사전에 실현되는 현상으로 인해 무리하게 높은 가격에 종전 주택을 매입한 조합원의 경우, 공익에 부합하는 사업 시행 조건을 받아들이기 어렵게 될 수 있다. 이론적으로 봤을 때, 계획 변경에 의한 우발이익은 상향된 연상면적을 공공이 직접 개발하고, 추가적인 개발의 수용에 의한 혼잡비용을 종전 주택 소유자에게 보상하는 방식에 의해서 완전히 상쇄될 수 있다. 이러한 조건 하에서 종전 주택 소유자는 이론적으로 용도지역 상향조정 없는 재건축과 동일한 경제적 손익을 얻게 되지만, 현금 출자 측면에 있어서는 조건에 따라 신규 주택 건설비용의 25% 이상을 정부로부터 보조받는 효과를 볼수도 있다. 현재의 정비사업 관행으로 미루어볼 때, 이와 같은 이상적인 계획운용이 실현되기는 어려울 것이나, 정책적 판단에 의해 주거지 정비사업의 손익조정점을 찾기 위한 하나의 기준으로서 의미를 가질 수 있을 것이다. 주택정비사업에서 나타나는 우발이익의 문제는 주거지 재생 활성화를 위한 공공 정책이 자칫 종전자산에 대한 투기적 수요를 일으켜 결과적으로 사업의 위험률을 높이는 부작용을 낳을 수 있음을 시사한다. 현재의 정비사업 제도의 틀 안에서 이러한 문제에 대응하기 위해서는 사업지구 지정 시에 대상지의 부동산 거래 정보에 대한 분석을 통해 투기수요가 유입되었는지 여부를 중요한 판단기준으로 삼는 것도 하나의 방법이 될 수 있을 것이다. □ 저층 주택 밀집지역의 재개발 문제. 저층 주택 밀집지역에 대해 개별적인 재건축시 추가적인 세대 수용을 가능하도록 하는 규제완화는 현재의 물리적 환경의 문제를 더욱 심화시킬 것이기 때문에 바람직한 정책대안이라고 할 수 없다. 특히, 도시형 생활주택과 같은 저층 고밀 주택 건설이 증가할 경우, 향후 저층 주택 밀집지역의 재생 사업 추진에 결정적 장애요인으로 작용할 가능성이 있기 때문에 해당 지역의 전반적인 주택지 관리 방향을 고려하여 신중하게 접근할 필요가 있다. 사업 이후 공급되는 개별 주택 면적의 하향 조정을 통해 조합원의 경제적 부담을 줄이는 것은 가능하다. 그러나 이러한 단기적 대책들은 종전 주택 소유자의 임대소득 기반붕괴와 세입자 문제 등 재개발이 안고 있는 구조적이고 내생적인 문제에 대한 해결책이 되기는 어렵다. 결국 저층 주택 밀집지역 문제에 대한 단기적 대응은 무리한 규제완화를 지양하고 정비사업이나 뉴타운 사업 등 주거지에 대한 대규모 철거 재개발에 대한 속도조절을 통해 저층 주택 밀집지역의 문제를 악화시키지 않는 것에 초점을 맞출 수 밖에 없을 것으로 판단된다. 제5장 국내·외 주거지 재생정책의 비교. 5장에서는 영국과 일본 등 해외 정책사례의 운영방식 및 제도적 측면과 관련한 유형별 사례를 살펴보고, 향후 국내 주거지재생 정책의 운영방식 및 추진체계에 대한 시사점을 구하고자 했다. 운영방식 측면에서 보면, 영국은 광역단위(Single Programme)와 마을단위(Neighborhood Renewal Programme)사업에 대한 제도 및 정책방안을 마련하고 있으며, 광역단위에서는 통합재생예산과 통합프로그램 제도를, 마을단위(NRF)에서는 물리적·사회적인 노후척도에 대한 개량 측정방식(NRF)을 운영하고 있다. 일본은 소규모 공동주택 정비에 대한 공공의 체계적인 운영방안 마련을 통해 정비를 활성화 시키고 있으며, 과도한 개발을 지양하고 있다. 또한 세입자를 위한 커뮤니티주택 건설을 우선적으로 추진하는 동시에 전문가 지원체계인 코디네이터 제도를 운영하고 있다. 제도적 측면을 보면, 영국은 광역단위 복수의 재생사업을 통합적으로 계획하고 지역개발청(RDA)에서 이를 지원해줌으로써, 실질적으로 커다란 차이를 나타내는 지역에 자원을 집중지원하고 있다. 일본은 마을만들기 교부금제도를 통하여 노후주거지재생 및 공공기반시설정비와 관련한 자금을 지원해줌으로써, 지속적이고 장기적인 사업운영방식을 유지하고, 사업의 시행·실행·관리의 단계적 체계를 확립하여 점진적인 개발방식의 사업 진행이 이루어지도록 하고 있음을 알 수 있었다. 제6장 결론 및 정책제언. □ 주거지 재생의 사회적 목표 재설정. 부동산 시장의 침체와 저출산 고령화라는 인구 사회적 변화는 종전의 분양주택 중심의 주택 공급 시장에 구조적인 변화를 일으키고 있으며, 앞으로도 이러한 추세가 상당기간 지속될 것이라는 점에 있어서는 어느 정도 사회적 공감대가 형성되어 있는 것으로 보인다. 이러한 상황에서 기존의 주택 정비사업은 사회적인 부작용 뿐만 아니라 그 경제적 편익 측면에 있어서도 타당성이 약화되고 있다고 볼 수 있으며, 기존 주택 소유자의 경제적 편익마저도 보장되지 못하는 상황에서는 주택 정비사업의 시행이 사회적으로 정당화되기 어려울 것이다. 특히, 현장 조사 결과 행정 주도의 정비사업에 대한 주민들의 반발이 과거와 달리 점차 체계화·조직화 되는 양상이 발견되고 있는데, 이는 기존 정비사업의 문제점에 대한 모종의 사회적 학습효과가 나타나고 있음을 보여주고 있다. 이와 같은 여건 변화를 고려할 때, 결국 공공에 의한 주거지 재생 정책의 목표를 재정립할 필요가 있다고 판단된다. 저층 주택 밀집지역을 아파트 단지로 전환하기 위한 대규모 전면철거형 주거지 정비사업은 현지 거주자의 경제적 여건을 고려한 맞춤형 재생 사업으로 전환될 필요가 있다. 특히, 사업 후에 종전 주택 보유자의 임대소득 기반을 유지할 수 있도록 하기 위해서는 분양주택, 민간 임대주택, 상업시설 등의 복합적인 기능을 고려한 주거지 재생이 필요할 것으로 판단된다. □ 주거지 재생의 경제논리와 정부 개입의 방향. 우리나라의 주거지 재생 정책은 경제논리에 기반한 토지이용 규제 완화와 공익성 논리에 기반한 기반시설 설치 의무 규제라는 두 축을 기반으로 전개되어 왔다. 그러나 이러한 제도적 장치가 입지 여건과 무관한 일반적 규제정책으로서 시행되어 왔기 때문에 오히려 시장불균형을 부추기는 측면이 없지 않았다. 단순히 개발 밀도의 측면으로 봤을 때, 도심부나 역세권과 같이 개발 압력이 높은 지역에 대해서는 현재의 주거지역 기준용적률을 상회하는 개발이 더 바람직할 수 있다. 반면에, 교외지역의 경우 사업성 문제를 용적률 완화로 해소하려는 시도는 자칫 수급 불균형을 더욱 악화시키는 결과를 낳을 수 있다. 기본적으로 주거지역의 개발밀도 규제는 해당 지역의 기반시설 여건이나 주택수요를 종합적으로 고려하여 결정할 문제이지, 정비사업을 촉진하기 위한 수단으로서의 밀도규제 완화는 근본적으로 한계가 있을 수밖에 없다. 더욱이 주택 정비사업 시장에서의 우발이익 문제는 정부 규제완화의 효과를 크게 상쇄시킬 수 있다. 부동산 개발 시장에서 현재의 토지가치는 미래의 개발이익에 민감하게 반응한다. 주택 정비사업의 경제적 편익은 사업 이전의 자산가치와 사업 이후 자산가치의 차이에 의해 발생한다는 점을 고려하면, 공공의 확정적 규제완화는 결국 종전 자산 가치에 먼저 반영되어 사업의 원활한 추진이라는 당초의 목표의 달성에 큰 도움을 주지 못한다. 이러한 문제에 대응하기 위해서 정부는 정비사업지구 지정에 있어서 지정 대상 지역에 대한 투기적 시장 참여자의 존재 여부를 중요한 판단 기준으로 간주할 필요가 있을 것이다. 기반시설 설치비용에 대한 지원 문제도 시장질서 측면에서 신중하게 접근할 필요가 있다. 특히, 정비기반시설의 경우 설치 편익이 주로 사업시행자에게 귀속된다는 점을 고려했을 때, 사업시행자에게 경제적 부담을 발생시키는 규제라고 보기 힘들기 때문에 현재와 같이 시행자 부담 원칙을 유지하는 것이 바람직하다. 다만, 재정비 촉진지구에서 적용되는 광역기반시설(공공시설) 설치비용 부담은 경제원리에 비추어 볼 때 시행자에게 비용을 전가할 근거가 취약하고, 그 대가로 제공되는 용적률 인센티브의 실효성도 확실하지 않기 때문에 제도개선이 필요한 부분이라고 볼 수 있다. 정비사업의 주된 대상이 되는 저층 주택 밀집지역의 관리 및 재생 방향에 대해서는 향후 보다 신중한 대응이 필요할 것으로 보인다. 기본적으로 저층 주택 밀집지역은 개별적인 건축행위로 인한 과밀개발이 일어날 가능성이 높고, 우리나라의 경우 이러한 과밀개발 경향을 주택 시장의 문제에 대응하기 위해 정책적으로 이용·방조해왔다고 볼 수 있다. 그 결과, 현재 우리나라의 저층 주택 밀집지역은 주택시장에서 민간 저렴주택의 공급이라는 중요한 역할을 담당하게 되었다고 볼 수 있다. 이러한 저층 주택 밀집지역의 특성을 고려할 때, 단기적인 정책 수단은 매우 제한적이다. 저층 주택 밀집지역의 현지 개량을 촉진시키기 위한 추가적인 건축 규제 완화는 지금의 과밀 개발 상태를 더욱 악화시킬 가능성이 높다. 예를 들어, 도시형 생활주택의 경우 주차장 규제를 완화하고 분할등기가 가능하기 때문에, 향후 해당 지역의 전면적인 재개발이 요구되는 시점에서는 사업 시행의 장애요인으로 작용할 가능성이 높다. 따라서 단기적으로는 현재 논의되고 있는 정비사업의 구조조정 및 저층 주택 밀집지역에 대한 중장기적 관리계획을 수립하는 것이 시급한 과제이며, 도시관리 측면에서 건축규제나 개발밀도 규제의 완화는 가능한한 유보하는 것이 바람직하다고 판단된다. 현재, 정부는 양호한 저층 주택 밀집지역에 대해 기반시설 정비 등을 공공에서 지원하는 보존·관리 방안을 모색하고 있는데, 이는 본질적으로 종전의 현지개량형 주거환경 개선사업과 거의 유사한 정책사업으로 공공재정에 상당한 부담을 초래할 수 밖에 없을 것으로 보인다. 더욱이 주거환경 개선사업에 대한 공공지원도 충분하지 않은 상황에서 양호한 주택지에 대한 공공지원이 우선적으로 추진되어야 하는지에 대해서는 그 정당성이 충분히 검증되지 않았다. 또한, 정비기반시설의 지속적인 정비를 위해서는 결국 어떤 방식으로든 그러한 기반시설 정비의 편익을 얻게 되는 경제주체에게 그 비용이 귀속되도록 하기 위한 제도적인 장치가 필요한데, 그러한 제도적 장치가 미비하게 될 경우 관리·보존 중심의 주거지 정비 사업은 단발성 전시행정에 그칠 우려가 있다. 이러한 문제에 대응하기 위해서는 결국 관리·보존 대상이 되는 주택지에서 개별 주택 소유자들을 대표하는 관리기구의 조직이 필요할 것으로 보인다. 사실상 공동주택의 경우 공동주택 관리규약에 의해 장기수선충당금을 포함한 관리비용을 개별 세대가 분담하고, 관리비용 집행에 대한 의사결정은 주민대표회의에 의해 이루어지는 등 관리체계가 일상화되어 있음에 주목할 필요가 있다. 따라서 저층 주택 밀집지역에서도 (가칭)주택관리조합을 구성하여 주거지의 일상적 정비 및 관리를 수행하도록 하고 필요한 경우 공공부문과의 파트너십을 형성할 수 있도록 하는 방안을 마련할 필요가 있다. □ 중앙정부와 지방정부의 역할 분담. 마지막으로 주거지 재생과 관련된 중앙정부와 지방정부의 역할 분담 체계를 구축할 필요가 있다. 현재 우리나라의 주택정비사업 체계에서 중앙정부의 역할은 광특회계를 통한 주거환경개선사업 지원으로 제한되어 있다. 그러나 지방정부의 제정기반이 취약한 우리의 조세체계를 고려했을 때, 중앙정부의 역할이 보다 확대되어야 함은 자명하다. 다행히 지난 8·8 대책에 중앙정부 차원의 주거지 재생 방침의 수립이 의무화되는 등 어느 정도 제도 개선의 윤곽이 드러났으나, 실효적인 지원방안은 아직 구체화되지 않고 있다. 중앙정부 차원의 정책방향 수립에 있어서, 우리나라 주택시장의 발전방향이 먼저 명확하게 드러날 필요가 있을 것이다. 주거지 재생 정책의 문제는 결국 주택시장의 방향성과도 밀접하게 관련되어 있다. 결국 주거지 재생의 문제는, 개인에 의해 공급되는 민간 임대 주택의 주요 공급 수단이었던 저층 획지형 주택지와 분양 주택 중심인 아파트 단지 시장의 전반적인 균형을 어떻게 유지할 것인지의 문제라고 볼 수도 있기 때문이다. 만약 정부가 민간 임대 주택의 꾸준한 공급 및 유지를 중요한 정책 과제로 설정한다면, 저층 주택 밀집지역의 정비사업에 임대사업을 목적으로 하는 기업의 참여를 유도하는 방안도 심각하게 고려해 볼 필요가 있을 것이다. 현재의 정비사업으로는 저층 주택 밀집지역 거주자의 대다수를 차지하는 임대가구 문제에 적절한 대응이 불가능한데, 이는 정비사업의 목적물이 관련 제도에 의해 분양 아파트로 한정되어 있기 때문이다. 만약 정비사업의 결과물로서 종전의 민간 임대 주택 물량에 대응하는 새로운 임대주택의 공급이 이루어질 수 있다면, 임대-분양간의 수급불균형 문제로 인한 정비사업의 사회적 불균형 문제가 어느 정도 해소될 수 있을 것이며, 필요에 따라서는 적절한 정부보조를 통해 저소득층 주거 문제에 대한 정부의 대응 능력을 향상시킬 수 있을 것이다. |
| 요약2 |
Recently, large-scale urban redevelopment projects around Seoul Metropolitan Area are causing social problems as these projects have become stagnant for the nation-wide real estate market recession. The government and municipalities are engaging the problem with diverse of policy measures, but the effectiveness of the measures taken is unclear because of the structural deficiencies within current redevelopment system. In this context, this research aims to seek for the new policy directions through the analysis of the current status, economic rationale and mechanisms, and foreign policies. The research findings can be summarized as follows: It seems almost certain that the realestate market recession combined with the low birth-rate in Korea will have continuing effect on the housing market, which means there is significant chance for the housing market to change from asset market into property market. Considering the outlook for the market transition, the pre-existing residential redevelopment system which aims to transform large amount of rental housing units into apartments for sale would become less feasible. Also, the result of the field survey of this research suggets that the major cause of civilian resentment against the new-town project is the existing home owners’ fear of losing rent, and this supports the hypothesis of the market transition. In short, all these findings implies the necessity of redirecting current redevelopment policy. In particular, the large-scale redevelopment projects on existing urban housing subdivision need to be redirected toward gradual incumbent upgrading considering socio-economic status of residents. Also, the physical outcome of neighborhood regeneration needs to be diversified in terms of uses and re-distribution of properties in order to preserve the income basis of pre-existing residents. The Korean government have utilized two policy measures on the residential redevelopment market: Density regulation and compulsory infrastructure provision rules. However, in spite of the location-specific nature of these measures, they have been applied almost equally in every redevelopment project disturbing real estate market balances. In terms of the development density, it is obvious that higher development density is desirable when the location rent is high enough. In contrast, density easement in an area with lower location rent would not help improving economic feasibility of a redevelopment project. Considering that the optimal development density is independent from density regulation, the effect of density easement in general is at best limited. Moreover, the presence of windfall profit in redevelopment market can offset the effectiveness of density easement because the market value of land reflects its future value to the extent that the actual profit from a development project become zero. Considering this market mechanism, the effort of the government for boosting residential redevelopment through unconditional deregulation has clear limitation in terms of effectiveness. Therefore, it is recommended that density easement should be location-specific and the presence of speculative activities in a prospective redevelopment site should be major criteria when planning decision is made. Also, the feasibility of government subsidy for infrastructure improvement cost of redevelopment projects is questionable. In particular, considering the economic mechanism that the benefit of on-site infrastructure provision is almost exclusively absorbed by land owners, the government should take conservative attitude toward this kind of direct subsidy. However, the current system which imposes the cost of off-site infrastructure provision upon land owners need modification because it is neither justified by economic theory nor theory of justice. The choice of policy measures for the regeneration of urban housing subdivision is even more complicated issue. Basically, housing subdivision has the risk of overcrowding development through individual economic decision-making process, and the Korean government has taken advantages from this mechanism: As a result, the housing subdivision has become a major supplier of affordable housing stock in Korea. However, considering the physical condition of average housing subdivision, no more density easement upon housing subdivision seems to be justifiable, and this is the very reason which limits the government choice. Alternatively, the central government and some municipalities are considering introduction of conservative neighborhood regeneration method. However, in fiscal point of view, this method does not differ from the existing incumbent upgrading projects which pose significant financial burden upon the government. Eventually, the government should figure out financing measure through which the beneficiaries can pay off the public investment in the long run. |