| 요약1 |
건축·도시환경 결정요인으로서의 건축물 형태규제. 1962년 제정된 건축법 제1조(목적)에 명시된 바와 같이 건축법(건축규제)은 공공복리를 증진시키는 것을 목적으로 한다. 그러나 전후 경제성장기를 거치면서 우리나라는 지속적으로 개발 위주의 정책을 펼쳐 왔고, 그 과정에서 건축물 형태규제는 개발 행위를 제한하는 요인으로 인식되었다. 단기간에 주택을 대량으로 공급하고 경제 성장을 이룩하고자 하는 과정에서 규제 완화에 대한 사회적 요구가 지속적으로 있어 왔으며, 건축 디자인측면에서 건축물 형태규제는 건축의 창의성과 다양성을 저해하는 요인으로 지적되고 있다. 그렇다면 건축물 형태규제는 개발 행위를 제어하고 획일적이고 경직된 건축디자인을 낳게 하는 필요악이며 늘 규제 완화의 대상이 되어야 하는가? 본 연구에서는 건축물 형태규제 문제에 접근함에 있어 형태규제가 우리의 건축·도시환경에 미치는 영향 관계에 주목하여 현행 건축물 형태규제의 문제점을 도출하고 개선방향을 제시하고자 하였다. 건축물 형태규제 개선 기본방향 설정 : 건축의 품격 향상. 2장에서는 문헌 고찰을 통해 건축물 형태규제의 의미를 공공복리 실현을 위한 수단으로서의 규제, 도시 미관 향상을 위한 공적 계획의 실현 수단으로서의 규제, 합리적이고 효율적인 토지 이용을 위한 수단으로서의 규제, 건축·도시환경의 질적 향상을 위한 제도적 수단으로서의 규제의 네 가지로 정리하였다. 건축물 형태규제의 의미는 시대 변화에 따라 변화해 왔다. 20세기 초 근대 도시계획에 기반하여 토지이용의 합리성과 효율성을 추구하는 용도 제한 중심의 용도지역제(zoning)가 바람직한 건축·도시환경을 구현하는데에 실패했다는 비판이 제기되면서 건축물 형태규제는 건축형태와 도시공간의 질을 고려한 전망적 규제로 변화하고 있다. 본 연구에서는 목표지향적 성격으로 변화하고 있는 최근 건축물 형태규제의 경향을 반영하여 건축물 형태규제 개선을 위한 기본방향을 설정하고자 하였다. 이를 위해 건축 개념 변화와 국내외 정책 동향, 법제도적 여건 변화에 대한 분석을 실시하였다. 건축 개념 변화와 정책 동향 분석 결과 점차 도시공간을 이루는 구성요소로서의 건축, 경쟁력 강화 수단으로서의 건축디자인, 여건변화와 기술발전에 따른 새로운 건축디자인이 강조되고 있음을 확인하였다. 이러한 변화는 관련 법제도 측면에서도 나타나는데, 1962년 건축법 제정 이후 건축물 형태규제는 도시계획법과 건축법으로 나뉜 이원적 체계에 의한 문제에 대한 해결, 지역 정체성과 건축의 다양성 추구, 생활환경의 질적 수준에 대한 관심이 증가하는 방향으로 변화하고 있다고 볼 수 있다. 본 연구에서는 이와같은 변화들을 고려하여 향후 건축물 형태규제의 개선 방향을 건축기본법 상의 ‘품격’ 개념과 연관지어서 관계성, 정체성, 합리성으로 상정하였다. 건축물 형태규제 관련 법제도 현황. 국내 건축물 형태규제는 건축행위 관련 법제, 도시관리 관련 법제, 도시경관·디자인 관련 법제 등을 통해서 통합적으로 작용한다. 본 연구에서는 건축물 형태규제를 다루는 현행 법제도를 전반적으로 검토하여 건축물 형태를 결정하는 법제도적 요소와 체계 및 작용에 대해 분석하였다. 그리고 건축물 형태규제와 관련된 법제도의 개정 연혁과 이를 전후로 한 사회적, 학문적 그리고 실무 전문가들 사이의 논의를 살펴봄으로써 우리나라 건축물 형태규제의 변천 과정, 배경 및 그 특성 등을 분석하고 동시에 건축물 형태규제가 가지는 본질적 성격과 취지를 고찰하였다. 현행 우리나라 건축물 형태규제는 일반적 규제와 지구적 규제로 나눌 수 있다. 일반적 규제는 지구단위계획 등과 같이 별도로 지정되는 지구에 속하지 않는 필지, 즉 일반적인 상황에서 작용하는 건축물 형태규제를 의미하고 지구적 규제는 특정 지구에 적용되는 형태규제를 의미한다. 일반적인 필지 상황에서는 『국토의 계획 및 이용에 관한 법률』과 『건축법』에서 규정하는 건축물 형태규제가 적용된다. 즉 대부분의 필지내 건축물은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률과 건축법의 이원적 체계 속에서 작동하는 형태규제의 적용을 받아 그 모습이 결정된다. 그리고 일반적 규제는 건축물 형태규제의 일반적 특성인, 각 법률의 조항이 개별적으로 작동하는 것이 아니라 여러 조항이 동시에 작용하여 건축물의 형태를 완성하게 된다. 이처럼 일반적 건축물 형태규제의 이원적 체계는 법제도의 체계뿐만 아니라 이를 담당하는 조직의 업무에도 영향을 미치게 되어, 단일 부서가 아닌 각각의 법률과 제도를 담당하는 여러 부서에 의해 건축물 형태규제가 운영·관리됨으로써 현실적으로 건축물형태규제를 효율적으로 집행하고 조정하는 데에 한계가 있다. 건축물 형태규제의 제·개정 연혁을 살펴보면 규제 성격에 따라 그 빈도와 정도의 차이가 있으나 규제 조항, 그 기준 그리고 구성체계 등은 지속적으로 변화하여 왔다. 규제 조항이 신설된 이후 계속 유지되기도 하고 규제의 자체적 의미가 퇴색되어 조항 자체가 법문에서 삭제되기도 하는 등 시대적, 사회적 필요와 이에 대한 합의에 따라 조항의 신설과 폐지가 이어져 왔다. 규제 기준은 대체적으로 보다 구체적인 내용을 포함하도록 개정되어 왔고, 이는 다양한 상황을 내포하는 도시환경에 형태규제가 적용되었을 때 나타나는 불합리성을 최소화하고자 하는 노력의 과정으로 판단된다. 건축물이 가지는 상반된 측면, 즉 도시환경에 영향을 미치는 공공재로서의 공공성과 개인의 자산적 가치로서의 성격이 함께 형태규제에도 반영되기에 건축물 형태규제의 개정과 그에 대한 논의 범주는 매우 다양하게 나타난다. 현행 건축물 형태규제의 문제점 분석. 4장에서는 서울시와 부산시의 6개 지역을 대상으로 한 건축·도시환경 실태조사와 전문가 인식조사 결과를 종합하여, 용도지역지구제에 기반한 획일적 규제, 양적 기준에 의한 규제, 필지 단위의 행위제한 중심의 규제라는 세 가지 문제를 현행 건축물 형태규제의 전반적인 문제점으로 도출하였다. 용도지역지구제는 지역 특성에 관계없이 전국적으로 동일 용도지역 및 지구에서 유사한 경관이 나타나는 문제를 유발한다. 또한 용도지역지구 지정이 가로를 경계로 이루어지면서 가로 양쪽으로 상이한 규제 기준이 적용되어 조화로운 가로이미지 형성을 저해하는 요인이 되기도 한다. 한편, 도시관리계획에서 지정된 용도지역지구에 따라 개별 건축물에 대한 형태규제가 적용되는데, 도시계획상 용도지역과 대상지의 실제 용도가 상이한 경우 규제의 취지와 원칙이 왜곡되는 현상이 나타난다. 현행 건축물 형태규제 조항의 대부분은 양적 기준에 따라 최대·최저 수준을 규정하게 되는데, 이러한 양적 규제는 건축 및 도시공간의 질적 수준을 담보하지 못한다는 한계를 지닌다. 대지안의 조경, 공개공지 확보 등의 규정은 공공성 확보를 위해 도입되었으나, 양적 기준에 따라 최소한의 설치 비율만 규정되어 실질적으로는 환경 개선에 큰 역할을 하지 못하고 있다. 또한 건축 내부 공간구성의 합리성에 관계없이 일정한 수치에 의해 건축물 높이 등이 규정되면서 건축물 내부공간의 거주성이 저하되고 건축물 형태가 왜곡되는 등의 부작용이 나타나기도 한다. 건축물에 대한 형태규제는 필연적으로 필지 단위로 이루어진다. 그러나 모든 규제가 필지 단위의 개발 행위를 ‘제한’하는 데에 초점이 맞추어진 결과, 규제의 취지가 왜곡되거나(건축물의 높이제한 등), 비효율적인 자투리공간이 양산되는 등의 문제가 나타난다. 이러한 현상은 결과적으로 도시경관을 혼란스럽게 만들고 보행환경을 악화시킨다. 건축물 형태규제 관련 국외 사례. 본 장에서는 국내 건축물 형태규제의 개선 방향을 설정하기 위해 일본의 동경시, 미국의 뉴욕시, 프랑스 파리시 그리고 현재 국내에서도 활발하게 논의되고 있는 형태기반규제(Form-Based Codes)가 적용된 마이애미시의 건축물 형태규제를 분석하였다. 위의 사례를 살펴본 결과, 건축물 형태규제는 획일적 규제에서 도시 여건 변화에 대응할 수 있는 보다 유연화된 규제 체계로, 개별 건축물 단위에 대한 규제에서 집합적 단위의 규제로, 그리고 지역의 특수성을 고려하고 이를 배려할 수 있는 맞춤형 규제로 전환되고 있음을 확인하였다. 도시환경의 여러 상황에 대응하여야 할 건축물 형태규제가 용도지역제(zoning)의 체계적 비유연성으로 인해 문제가 발생하자 보다 유연한 체계를 갖춘 건축물 형태규제가 등장하였다. 일본 동경시의 거리유도형 지구계획은 건축물 형태규제에서 조건부 완화규정이 가능하도록 하고, 미국 뉴욕시는 인센티브 조닝, 맥락 조닝, 특별지구지정 등 기존의 조닝의 획일성에서 오는 문제를 해결하고자 다양한 조닝제도와 이에 상응하는 건축물 형태규제를 실시하여 보다 융통성을 갖춘 제도를 만들어가고 있다. 개별 필지 단위로 이루어지는 건축물 형태규제는 주변의 맥락, 관계성 등을 고려하지 못한 채 적용되는 문제가 지적되어 왔다. 이를 개선하기 위한 노력으로 건축물을 군집으로 묶어 집합적 관점에서 건축물 형태를 규제하는 방식이 도입되었다. 일본의 특정가구제도, 가로유도형 지구계획 등은 특정 지역의 건축물을 집합적 관점에서 보고 맥락성을 유지한 채 개발이 가능하도록 형태규제에서도 주변 상황을 반영한 기준을 설정하고 있다. 특히 형태기반규제(FBCs)에서는 건물과 외부공간과의 관계, 블록과 가로유형 및 비율, 기존 건축물의 규모와 형태 등 건축물과 건축물, 건축물과 도시공간 사이의 관계를 고려한 규제가 이루어지고 있다. 대상 도시들은 규제 내용 측면에서도 기존 형태규제의 문제점으로 지적되는 획일성이나 경직성 등을 해결하여 지역 특성을 반영하고 지역의 맥락에 대응하는 규제 기준을 갖추기 위해 노력하고 있다. 뉴욕시의 경우 조닝을 맥락적 지역과 비맥락적 지역으로 구분하고, 이를 기초로 건축물의 규모와 형태에 대한 기준을 정하여 운영·관리하고 있다. 또한 지역적 특색이 강한 구역을 특정구역으로 지정하여 차별화된 형태규제를 적용하고 있다. 건축물 형태규제 개선방향과 단기 개선안에 대한 실효성 검증. 6장에서는 본 연구에서 지적한 건축물 형태규제의 문제점과 국외 사례의 시사점을 기반으로 건축물 형태규제의 개선방향을 제시하고 이를 실현하기 위한 개선과제를 도출하였다. 형태규제 개선방향은 첫째, 용도지역에 따른 일률적 규제에서 지역 특성을 고려한 형태기반 규제로의 변화, 둘째, 양적 규제에서 질적 규제로의 변화, 셋째, 필지 단위 행위제한 방식에서 접합방식과 집합경관을 고려한 전망적 규제로의 변화로 설정하였다. 세 가지 개선방향에 대해서 형태규제 개선을 실현하기 위한 과제로 ① 지역 특성을 반영한 용도지역지구 세분화, ② 지구단위계획 및 특별건축구역 운영 개선, ③ 지자체 차원의 통합적 토지이용규제 체계 마련, ④ 면적·높이·층수 산정 방식 합리화, ⑤ 위치·범위 등 물리적 디자인기준 설정, ⑥ 가로경관 조성을 위한 도시설계 지침 보완, ⑦ 질적 측면을 고려한 인센티브 고도화, ⑧ 성능규제에 의한 형태규제 완화, ⑨ 적용의 특례를 도출하였다. 이들 개선과제는 규제 체계, 원칙, 방식 상의 변화와 관련되어 있으며, 과제마다 중요도와 위계가 상이하여 본 연구에서는 이를 효율적으로 추진하기 위한 로드맵을 제시하고, 단기 과제에 대해서는 시뮬레이션을 통하여 가능성과 한계를 검토하였다. 현행 법령의 테두리 내에서 실행이 가능하지만 적용되는 사례가 미비한 맞벽건축에 대한 시뮬레이션을 통하여, 필지 단위로 적용되는 건축물 형태규제에 대해서 인접대지 간 합의 하에 규제를 완화해 줄 수 있는 적용의 특례를 활성화할 경우 현행 건축물 형태규제에 의한 부정적인 영향을 최소화하고 건축·도시환경을 개선시키는 데에 기여할 수 있음을 확인하였다. 본 연구에서는 건축물 형태규제의 지향점으로 ‘건축의 품격 향상’을 상정하였는데, 일반주거지역에서의 맞벽건축 시뮬레이션을 통하여 관계성, 정체성, 합리성을 향상시킬 수 있음을 증명하였다. 건축물 형태규제 개선을 위한 정책제언. 본 연구에서는 현행 건축물 형태규제의 문제점을 분석하고 개선방향을 제시하고자 하였으며, 연구 결과 다음과 같은 정책제언을 하고자 한다. 단기적으로는 현행 법령에 대한 개정을 통해 규제 완화와 적용의 특례의 범위를 확대하여 현행 건축물 형태규제의 부작용을 최소화할 수 있을 것이다. 본 연구에서는 면적·높이·층수 산정방식 합리화(과제 4), 위치·범위 등 물리적 디자인 기준 설정(과제 5), 성능규제에 의한 형태제한 완화(과제 8), 적용의 특례(과제 9)를 단기적 개선과제로 제시하였다. 이들 과제는 현 시점에서 건축물 형태규제 조항에 대한 부분 개정을 통해 실행이 가능하며, 관련 조항과 개선안은 아래와 같다. 본 연구에서 중기 과제로 제시한, 지역 특성을 반영하여 용도지역지구 세분화(과제1), 지구단위계획 및 특별건축구역 운영 개선(과제 2), 가로경관 조성을 위한 도시설계 지침 보완(과제 6), 질적 측면을 고려한 인센티브 고도화(과제 7)는 현행 건축물 형태규제체계 하에서 용도지역지구제, 지구단위계획, 특별건축구역 등의 제도 개선과 관련된 과제들이다. 이들에 대해서는 단기적으로 즉시 시행하기보다는 추후 과제를 통해 심도 있는 검토를 거친 후에 제도화 단계로 나아가야 할 것이다. 앞서 제안한 단기, 중기 과제들은 현행 건축물 형태규제 체계를 그대로 유지한 상태에서 제도 개선이나 법령의 일부 개정을 통해 달성할 수 있는 과제들이다. 그러나 건축물 형태규제의 본질적 개선을 위해서는 『국토의 계획 및 이용에 관한 법률』과 『건축법』으로 분리되어 이루어지는 이원적인 형태규제 체계 전반에 대한 수정이 요구된다. 개별 건축물의 형태뿐 아니라 건축물과 건축물, 건축물과 도시공간, 도시전체의 형태를 포괄적으로 다루기 위해서는 지자체 차원에서 건축 및 도시 형태를 통합적으로 관리할 수 있는 새로운 도시공간 계획체계를 갖추어야 할 것이다. |
| 요약2 |
This study reviews existing building form regulations and proposes possible improvements on them. Building form regulations range from laws, including the Act on Planning and Use of National Territory, the Landscape Act and the Building Act, their accompanying statutory planning, to non-statutory planning such as local governments' initiative in order to upgrade urban design. Among them, this study focuses on general regulations on building form prescribed in the Act on Planning and Use of National Territory and Building Act, aside from regulations for particular area such as district unit planning. Building form regulation is generally viewed as minimum guidelines set up by the public authorities in order to prevent a building from posing negative impact on the surrounding area and urban environment. Looking at the origins and historical changes of it, however, building form control is no less than a future vision of society for sound buildings and urban environment. Since real estate developers try to create as large space in a building as possible within the boundary of regulations in order to maximize its economic use, building form regulation determines the shape of buildings as well as the quality of urban environment in large scale. Therefore, this study puts forward desirable future direction for building form regulation, discusses existing regulations and their effects on building and urban environment, and draws possible improvements on them. Chapter two proposes general direction for regulations improvement based on the analysis of recent paradigm changes in building, building policy directions in domestic and foreign countries, and changes in rules and regulations relevant to the issue. The analysis of paradigm shift and recent policy directions finds that building is increasingly viewed as an element of urban place rather than a separate unit, that local governments have been putting much emphasis on building design as a means of enhancing their competitiveness, and that social demand for creative and experimental building design has been increasing as a result of changes in building conditions and technological developments. It is often said that rules and regulations need to be changed so that they can reflect increasing demand for expressing local identity and diversity through buildings and contribute to enhancing the quality of living environment. In these aspects, this study suggests that improvements on building form control need to aim for enhancing the "quality" of building as prescribed in the Basic Building Act, and proposes its three key elements of relationship, identity and rationality. Chapter three analyzes existing rules and regulations on building shape and draws their characteristics. First, building form regulations are generally reviewed, and their importance is discussed as they determine general urban environment. Then provisions related to building form regulation in the Act on Planning and Use of National Territory and the Building Act are analyzed in terms of the intent of their creation and revision. Chapter four points out problems of existing building form control. It includes a research on Korea's buildings and urban environment, its problems and statutory causes of them. A survey of experts and officers in architecture and urban design was also conducted to draw lessons both for problems of and vision for building form control. Implications from the research and the survey mentioned above can be summarized to three points. First, the existing system of zoning poses uniform standards on all buildings in an area regardless of different characteristics of streets and district, thus forming a monolithic urban scenery. Second, quantitative standards consisting of maximum or minimum numbers allowed fall short of guaranteeing the quality of buildings. Third, existing standards approach acts of building as occurring in a single tissue of land, and has little consideration of their wider context and collective form. Chapter five analyzes 'form-based codes', which has been currently discussed as an alternative to the existing system of zoning in Tokyo, New York City and Paris. It is found that recent changes in building form control are headed towards flexible, regulations concerning changes in urban environment, collective control rather than viewing a building as a separate unit, and localized regulation reflecting local characteristics. Chapter six puts forward possible improvements on existing building form regulation based on implications from above analyses of problems and changes regarding the issue. Directions of building form regulation need to shift from uniform zoning to form-based codes reflecting local traits, from quantitative to qualitative standards, and from restricting specific acts of building in a separate tissue of land to regulating wider view of collective buildings and how they are connected to one another. These can be done by taking improvement ways, including the following : a) subdividing zoning categories reflecting local characteristics; b) making improvements on district unit planning and the management of special architectural districts; c) setting up local government-initiated, general regulation system on land use; d) rationalizing the process of determining space area, height and the number of floors of a building; e) setting standards on physical design such as location and building range; f) making adjustments to urban design guidelines for better street view; h) providing more incentives to quality improvements; i) replacing form regulation with performance control and; j) allowing exceptions of regulation. The ways above are related to changes in the system, principles and methods of regulation, and each has different level of importance and place in building form control. So this study suggests a road map for efficient implementation of the ways, and reviewed both the potential and limits of short-term ways through simulation modelling. It finds that allowing exceptions, in case there is a consensus on an issue between owners of two adjoining lots of land, is effective in minimizing negative impacts from rigid building form regulation and improving building and urban environment. This approach, based on efforts to create a better mode of connection for buildings in terms of architectural design, is distinguished from the top-down approach of urban planning by a public authority. Building form regulation determines not only the form of a building but also urban environment in large scale. With the growing social demand for quality enhancement of buildings and urban environment, it is required that we move away from making superficial improvements such as changing signs and urban facilities, and instead focus on fundamentally enhancing the quality of physical environment by reconsidering existing building form control. This study will hopefully contribute to setting directions for making improvements on building form regulation. |