| 요약1 |
1. 서론. 건축물의 생애주기 전 과정에는 다양한 행위와 행위자, 그리고 공간영역 등이 관여되고, 건축행위에는「건축법」이외에도 도시, 토지, 환경, 교통 등 다양한 분야의 법령에 따른 수많은 법제들이 관계해 있다. 그러나 1962년 제정된 「건축법」을 중심으로 건축행위에 직간접적으로 관련된 210여개의 개별 법령들은 각각 개별적으로 개정되었고, 이에 따른 법률간의 영향 관계와 필요에 따라 산발적으로 제정된 신규 법률로 인해 건축 관련 법제의 체계는 더욱 복잡해지고 있다. 이에 본 연구는 건축 관련 법제들에 대해 법률간체계적인 관계 정립이나 상호간의 연계에 대한 고려가 미흡한 채로 운영됨에 따라 발생된 법령 위계의 혼란, 조문의 실효성, 규율내용의 경제성 등 다양한 문제점들을 살펴보고, 이를 개선하기 위한 건축 관련 법제의 체계적인 정비방안을 도출하고자 추진되었다. 2. 건축 관련 법제의 체계 현황 및 문제점. 본 연구는 법규범의 실효성 제고와 법규범 간의 논리적·사상적인 모순과 젓돌을 방지하여 타당하고 일관성을 가진 법체계를 마련하기 위한 정비 방안 및 추진 전략을 도출하고자 수행되었다. 이를 위해 우선적으로 법률을 구성하는 기본원리를 바탕으로 건축 관련 법제의 현황과 체계적인 측면에서의 문제점을 도출하였다. 입법기술 상 법제는 형식적으로는 체계정당성의 원리, 명확성의 원리와 내용적으로는 합헌성의 원리, 단계정당성의 원리, 실효성의 원리, 경제성의 원리에 부합되어야 하므로 이를 기반으로 건축법을 중심으로 한 관련 법제들의 체계상 문제점을 분석하였다. 건축법의 외적 여건변화에 대한 적응성의 관점과 내부적인 법규정의 일관성 내지 합리성에 관하여 건축 관련 법제 체계를 검토한 결과, 건축 관련 법제들은 법령간 관계 측면에서 상호 고려나 일관성이 미흡하고 법률의 위계에 따른 규율 범위가 명확히 구분되지 않고 있다. 또한, 개별법 간의 내용이 상이하거나, 연계성의 부족으로 인해 행정절차가 중복되어 국민의 건축행위를 저해하는 요소로 작용하고 있다. 개별 규정이 현실성 없이 규제하거나 규정체계가 정리되지 못하여 하위법과 상위법에서 규율하고 있는 내용이 상이하기도 한다. 더욱이 빠른 사회여건과 패러다임의 변화에 상응하는 새로운 건축 관련 수요가 관련 법제에 반영되기 어려운 구조적 문제가 심각한 것으로 분석되었다. 3. 해외의 건축 관련 법제의 체계 및 정비 사례. 해외의 사례는 국가마다 운영하고 있는 법제의 체계와 정치, 경제, 사회적 여건이 매우 상이하므로, 각 국가별 법제 전반의 구성 형식과 함께 건축 관련 법제의 종류와 현황을 이해하고 건축의 성능과 건축 행위를 규율하는데 주요하게 관계되는 법제들의 체계개편 사례들을 고찰하였다. 미국의 경우, 연방정부는 공공의 건강과 안전 수호에 적합한 건축물의 건설에 관련된 기준 및 기본 요구조항으로서 민간의 전문기관이 제작한 기준법(Model Code)을 승인하고, 각 주 및 시정부는 이들 코드 중에서 적합한 코드를 채택하거나 자체 코드를 제작하여 적용하는 매우 체계적이고 융통성 있는 구조를 갖추고 있다. 즉 각 주 및 시의 행정코드에 건축 관련 각 분야의 코드가 분류체계에 따라 구조화 되어 있고 각각의 분류에 기술 및 안전 등에 관한 코드를 서랍식으로 적용하여, 도입과 폐기가 용이한 구조이다. 이에 따라 건축물의 안전 등 개별 건축물의 최소 성능을 위한 기준들에 대한 전문성을 보장할 수 있으며, 국내외의 건설 환경 변화 및 사회적 요구에 따라 건축물의 성능 및 안전기준의 변경이 비교적 용이하며 이와 관련된 법제의 개정 또한 체계적으로 추진할 수 있다. 또한 IBC 등 건축 관련 기준의 3년 주기의 정기적 갱신 체제는 최근의 빠르게 진행되고 있는 건축 내외부의 여건 변화에 대응이 용이한 장점과 건축 관련 기준 개선을 통합적으로 추진하는 체제를 갖추고 있다는 점을 의미한다. 현재 미국의 각 지방정부들은 이러한 변화의 움직임에 발맞추어 건축 관련 법제의 개선 작업을 활발하게 추진하고 있는 것으로 파악되었다. 영국의 경우 , 10~20년간 누적 개정되어 온 법률을 새로운 「통합법률(Consolidated Act)」로 제정하는 형태로 주기적으로 법제의 체계정비를 시행하여 비교적 안정된 형태를 유지해 왔다. 이와 함께 각 지방에서 별도로 운영되어 오던 법률을 흡수 통합하는 것을 추진하여 영국 법제의 지역에 따른 파편적 운영체제를 단일화해 가고 있다. 또한 「건축규제(The Building Regulations 2010)」와 「건축허가관련 건축 규제(The Building (Approved Inspectors etc.) Regulations 2010)」로 분리 구성?운영함으로써 복잡한 기준들의 구성을 단순화하여 법제의 이해도를 제고하였다. 일본의 경우, 우리나라와 유사한 체계로 운영하고 있으며, 활발하게 건축 관련 법제의 정비가 추진되고 있다. 국가주도로 “건축법체계연구회(建築法?系勉??)”를 구성하여 건축 관련 법제의 체계정비에 힘쓰고 있다.「건축기준법」에 성능규정의 도입에 따른 국제기준과의 융통성을 확보하고, 건축심사시 지정인허가검사기관제도와 건축주사제도를 시행함으로써 전문성을 확보하는 등 건축관련 법제에서 전문 기술적인 성능기준과 행정절차로서의 인허가 관련 프로세스를 명확히 분리한 점은 법률의 이해도를 높이는데 주요한 성과로 평가할 수 있다. 4. 법제의 체계 정비 및 입법 사례. 정책이나 제도를 둘러싼 법률 환경이 변화되면, 법률의 제정이나 개정은 당연하게 발생한다. 단일법체계를 유지하는 경우에는 해당 단일법을 개정하는 것으로 젓분할 수 있지만 추가되어야 내용이 많고, 동일한 법률에서 규제, 육성 및 조성사업 등 많은 부분을 규율해야 한다면 법률해석의 방향을 설정할 수 없고, 법의 추구목적이 상호 상젓하여 입법목적을 명확하게 판단할 수 없게 되므로 분법화 등을 통한 정비가 효율적일 수도 있다. 분법화를 하는 경우에는 규율대상을 구분하여 독립된 규율대상에 대하여 하나의 법률을 제정하고, 분리된 법률간의 관련성을 유지하기 위하여 분야의 이념적 틀과 법률간 관계를 설정하는 “기본법”을 제정하는 방식이 일반적이다. 교육관련 법률, 환경관련 법률, 소방관련 법률, 문화재보호관련 법률에서 이러한 방식으로 체계를 정비하였으며, 최근「건축기본법」을 제정한 건축 관련 법제의 경우 체계 정비를 위한 구심적 법률은 갖추었다고 하겠다. 5. 건축 관련 법제의 체계적 정비 방안. 건축 관련 법제의 문제점을 도출하고 그 해결 방안 모색하는 과정을 통하여 체계적 정비를 위한 기본방향을 설정하고 이에 부합하는 개별 법률의 정비 방안을 마련하였다. 먼저 입법기술의 형식 원리 측면에서 , 체계성을 확보해야 하므로, 건축 관련 법제의 구심점으로서 「건축기본법」의 체계성 확보와 다른 관련 법률과의 관계 설정이 선행되어야하며, 이를 토대로 개별 법률의 성격에 대한 명확화가 필요하다. 또한 개별 법률의 내용측면에서는 기본적으로 헌법의 이념에 부합해야 하며, 법령의 시행 단계에 따른 위계설정, 실효성의 확보를 위한 건축물의 생애주기에 따른 법률의 범주화, 법 규범의 경제성 검토 등을 기본적 추진 방향으로 설정하였다. 이에 따라 「건축기본법」과 「건축법」, 그리고 「건설산업기본법」등의 기타 관련 법제로 나누어 구체적 개선 방안을 다음과 같이 제안하였다. □ 「건축기본법」의 개선 방안. 첫째, 기본적 규율 대상과 범주로서 ‘건축’과 ‘공간환경’ 등의 개념에 대한 재정의가 필요하다. 「건축기본법」과 「건축법」에서는 이러한 기본 개념을 각각의 용어정의에서 다르게 설명하고 있는데, 「건축기본법」에서 논의되는 ‘건축’과 ‘공간환경’의 개념 및 건축물의 공공성에 대한 정책방향 제시는 중요한 건축정책의 전환점을 선언하는 중요한 사항이므로 건축물을 통해 달성하고자 하는 다양한 사회적 요구의 조정?수용 및 공공성 원칙에 대한 내적 일관성을 확보하는 측면에서 보다 폭넓은 논의와 조정이 이루어져야 한다. 둘째, “건축정책의 기본방향”에서 규정하고 있는 건축과 건축물이 구현해야 할 ‘공공성’은 생활공간적, 사회적, 문화적 공공성을 달성하기 위한 세부항목을 직관적이고 명료하게 지적하지 않고 있어, 후속 조문을 통해 달성하여야 하는 원칙을 분명히 드러내 주지 못하고 있다. 각각의 공공성이 지향하는 생활공간적 공공성, 사회적 공공성, 문화적 공공성은 담아야 하는 이념적 가치와 내용에 대해 보다 논의가 진행되고 명확하게 정리되어 「건축기본법」이 추구하는 목표를 선명하게 드러낼 수 있도록 개선이 필요하다. 셋째, 「건축기본법」은 제3조 7항 “건축”을 정의함에 있어 ‘건축물과 공간환경을 기획, 설계, 시공 및 유지관리’로 규정하여 생애주기의 개념을 적용하고 있지만 기본적 시책으로는 건축문화의 진흥, 건축디자인기준의 설정, 건축디자인 시범사업 실시, 민간전문가의 참여 등 설계 과정에 국한하여 제시하고 있다. 생애주기 전 과정에 대한 기본 시책 마련이 필요하다. 넷째, 이에 따른 시책 규정의 보강 방안으로서, 개별적인 시책은 공통분모를 도출하고 범주화하여 체계적으로 구성됨으로써 이해를 돕도록 마련하고, 제5장을 ‘기본적 시책’의 장으로 구성하고, 제1절 ‘생활공간적 공공성 구현’으로 규정하여 내용을 보강하고, 제2절 ‘사회적 공공성 확보’로 규정하며, 제3절은 ‘문화적 공공성 실현’으로 규정하는 것이 바람직한 것으로 사료된다. □ 「건축법」의 체계 정비 방안. 첫째, 건축 행정 절차와 건축기준의 분리하는 방안을 제시하였다. 그동안 「건축법」은 건축 관련 행위의 모법으로서의 역할을 수행하여 왔기에 빈번한 개정수요에 직면하여 왔으며, 개발시대를 거치면서 공급 확대를 위한 규제완화의 압력에도 상시로 노출되어 왔다. 더불어 한편으로는 건축물의 공공성에 대한 요구증대와 기술의 발전 및 건축물의 대형화 추세에 따라 요구되는 건축기준 및 규율의 필요성에 따라 새로운 내용이 지속적으로 추가되어 오고 있다. 이에 따라, 법률의 ‘체계성’, ‘실용성’, ‘적응성’ 등을 고려할 때 건축행정 절차와 건축기준의 분리를 통해 단일 법률의 규율범위를 축소하는 것이 바람직하다. 둘째, 법·령·규칙의 위계에 따른 내용 재편이 필요하다. 건축법을 정비하기 위해서는 현재 하위 법령이나 고시 등에 규정된 사항을「건축법」의 세부 조문과 연계하여 전부 검토하고, 법률사항과 명령사항을 명확히 정하고 상위 법령에 위반되거나 상위 법령에 근거가 미약한 위임입법을 전면적으로 개선하는 작업을 병행하여야 할 것이다. 셋째, 조문별 관련 법률간 내용 정비가 필요하다. 이에, 앞서 제시한 건축행정 절차와 건축 기준의 분리 안에 대한 세부 조문에 대한 정비 방안으로서, 건축규제의 행정적 규제로서의 요구사항 보강과 건축기준들에 대한 적정성 검토를 제안하였다. 더불어 법령간 내용의 재정비를 위해서는 전문성과 연속성을 확보할 수 있는 추진체계과 전담조직의 마련 방안이 필요하다. □ 관련 법제의 개정 및 제정 방안. 이 밖에 대표적 건축 관련 법제의 개정 및 제정 방안을 마련하였다. 그 첫 번째로 「건설산업기본법」의 제명과 규율 범위를 명확하게 규정할 것을 제시하였다. 건축 법제 개편의 연장선상에서 살펴본다면 건축에 , 대한 공공성 관점이 새롭게 대두되고 있다는 점에서「건설산업기본법」은 대상으로 하고 있는 건설공사의 범주에 건축공사를 포함하고 있으므로 「건축기본법」에서 정의하고 있는 건축의 공공성 확보를 위한 구체적인 시책이 달성될 수 있도록 보완이 필요하다. 둘째, 건축행위의 주체이자 산업 분야를 한정하는 「건설기술관리법」과 「건축사법」간의 관계 재정립이 필요하다. 「건설기술관리법」에서 ‘건설기술’을 정의하면서 「건축사법」과의 관계를 설명하고 있지만 공사감리, 건축물의 현장조사, 검사 및 확인, 건설사업관리 등의 사항에 대한 포함관계가 불분명하며, 두 개의 법률에서 같은 용어를 별도로 정의하는 것은 법률에 대한 이해가능성과 명확성을 저하시키는 요인이 되고 있다. 셋째, 최근 사회의 여건 변화에 따른 새롭게 요구되는 정책 및 입법 수요에 따라 신규 법률의 제정을 검토할 필요가 있다. 신규 법률을 제정하는 경우에는 기존 법률과의 관계성 및 체계성에 대한 고려가 필수적으로 요청된다. 기존 법률에서 정책의 대강을 규정하고 하위법규로써 세부정책을 수립·추진하도록 재량권이 부여되어 있고, 정책의 기조에 대해 대대적인 개편이 없어 법률의 제정·개정이 필요하지 않는지에 대한 분석이 선행되어야 한다. 그러나 정책 집행의 강력한 추진 기반을 마련하고 국민의 법률에 대한 이해도를 증진하고 법률 성립의 목적을 분명하게 하기 위해 현행 「건축법」의 내용을 적절하게 분리하여 개별 법률의 형식으로 개편하는 작업이 바람직하다. |
| 요약2 |
1. Introduction. Over 210 individual acts and regulations on building led by the “Building Act” have been revised for a long time, and the legal system on building has been more complicated thanks to the relation with acts and the newly introduced acts. This study examines to figure out various problems of such system including chaos of legal hierarchy, effectiveness of articles and economy of regulations, and to find out systematic reform in the legal system on building. 2. Present legal system and its problems. The legal system must correspond to principle of valid system, principle of accuracy and legal conformity, principle of justice of stage, principle of validity and principle of economy. The “Building Act” has the following problems in terms of coherency and rationality and perspective of adaptability according to chance of environment. Legal system on building is lacking in coherency in the relation between acts and no accurate scope is made. Thanks to the lack of connectivity between individual acts, it has reverse affect to building construction for its duplicated administration procedure, or it has contradictory between superior and inferior acts. Moreover, there are systematic problems that are hard to reflect the building related demands by social condition and change of paradigm into the act. 3. Overseas cases of legal system reform. Though legal system of each country is different according to political, economic and social condition, it is under constant reform to be reasonable and coherent. In the US, the federal government approves Model Codes made by private specialist institutions as a basic standard of building, and each state or city government adopts a suitable code among them. Such method is advantageous to structure state, city administrative codes on building according to classification system, and to apply it as a drawer for technical and safety related codes. Thus, it is easy and flexible to introduce or dispose acts on building. And, it secures specialty and enables to change or revise the performance and safety standard of building according to changing environmental and social requirements on building. The UK carries on systematic reform of accumulated acts for the 10~20 years into a new “Consolidated Act” periodically, thus it enables to maintain stableness. In the process of such reform, the system merges local acts and makes it single into central. And, by divided operation between the “Building Regulations 2010 and the ”Building (Approved Inspectors etc.) Regulations 2010)” it simplified complicated standards and improved the understanding of legal system. In case of Japan, as Japan keeps close relation with acts on building, both countries has similar problems and present status in terms of legal system on building. Recently, the Japanese government constructed “A study association of legal system on building” to reform legal system at a large scale. And by employing performance regulation into “The Building Standard Act”, it secures compatibility with international standards and by implementing appointed licensing institution system and building inspector system it secures specialty. Therefore, it is highly appreciated in that it separates performance standard, the most complicated part in the legal system and the licensing process. 4. Legal system reform and legislation cases. If a single legal system has to regulate various areas due to the change of legal environment, it cannot accurately determine the legislation objective as the pursuing target can be contradictory. In this case, separating a act can be effective. For the separation it is general to enact one act for an independent regulation object, and to enact “Framework Act” to set the relation between areas ideological frame and acts to keep relevancy between divided acts. Among domestic acts, education, environmental, firefighting and cultural asset protection acts have been reformed in such method. In this regard, it is recommendable to reform legal system based on the newly legislated “Basic Building Act.” 5. A systematic reform plan of building acts. □ Reform method of Framework Act of Building. To find out systematic problems of building act and to find out solutions, it set basic direction for systematic reform and then suggested specific reform method. First, redefinition of concepts of ‘building’ and ‘built environment’ as basic subject and scope regulated in building act is required. In particular, the concepts of ‘building’ and ‘built environment’ are important to declare the turning point of building policy. Second, more specified and accurate value and contents of ‘publicity’ in the “Basic direction of building policy” must be defined. Third, “Framework Act of Building” applies lifecycle concept in “building”, but it is not specific. And Building Act limits in the process of construction. The reform based on compatibility must be made. Fourth, as individual policy in Framework Act of Building focuses on building cultural aspect, it must be categorized and constructed systematically to improve practicality with other acts. □ A plan of systematic reform of Building Act. For the reform of Building Act, it must consider separating act, review of regulation, and regulation transfer based on performance. Accordingly, the following plan was suggested. First, administration process and building standard must be separated. Considering systemicity, practicality and adaptability, it is desirable to reduce regulation scope of a single act by dividing the administration process and building standard. Second, the contents must be reshaped according to the hierarchy of Building Act and other acts. The regulation in the inferior acts and specific clauses of Building Act must be reviewed to develop compatibility and connectivity. Based on the review, wide reform work must be managed if there is any contradictory clause or lack of base in the superior act. Third, the contents of act by clauses must be reformed. By reinforcing administrative regulation of Building Act, and by reviewing suitability of building standard, contents reform must be implemented. For this, it is recommended to set up a special organization to promote specialty and continuity. □ Revision and enactment of related acts. Other than Framework Act on Building and Building Act, it prepared revision and enactment of “Framework Act on the Construction Industry”, “Construction Technology Management Act”, and “Certified Architects Act.” As the concern for publicity on building is raised, “Framework Act on the Construction Industry” includes the scope of construction. Therefore, it needs to be complemented to secure publicity of building defined in Framework Act on the Construction Industry. Secondly, the relation between “Construction Technology Management Act” and “Certified Architects Act” must be reviewed which are subject of construction activity and limiting industrial area. The relations on construction n supervision, field examination of building, inspection and confirmation, and construction project management are unclear. It must be reformed in developing understanding and accuracy. Third, a review on the relation and systemicity between existing acts and new acts on the green building, high-rise building and building maintenance according to policy and legislative requirement must be made. |