| 논문명 |
SOC시설의 복합적·입체적 활용을 위한 제도개선방안 연구 / 도로와 철도의 고가하부 공간을 중심으로 / An Institutional Improvement for Multi-purpose Use of Spaces Under the Elevated Roads and Railways |
| 저자명 |
차주영 ; 임강륜 |
| 발행사 |
건축도시공간연구소 |
| 수록사항 |
연구보고서(기본), 2012 n.10 (2012-10) |
| 페이지 |
시작페이지(1) 총페이지(324) |
| 주제분류 |
도시 |
| 주제어 |
SOC시설 ; 도로 및 철도 ; 고가하부공간 ; 입체복합화 ; SOC facilities ; roadside and railway infrastructures ; vacant spaces under infrastructures ; multi-dimensional approach to utility |
| 요약1 |
최근 인구저성장과 지구온난화가 전 세계적인 이슈로 부각되면서 우리나라도 도시확장에서 도시재생으로 도시개발 패러다임이 변화하고 있다. 이에 따라 기존의 물리적, 공간적 자산을 어떻게 활용하고, 보다 낳은 삶의 터를 만들어나갈 것인가에 주목하게 되었다. SOC시설은 이제까지 공공재로서 원활한 도시기능의 확보를 위해 조성되어 왔다. 그러나 최근 SOC시설에 대해 단순 기능시설을 넘어 도시를 구성하는 주요한 공간자산으로 인식하는 관점이 대두되고 있으며, 특히 SOC시설의 기능을 유지하면서 일상생활에 필요한 기능을 추가적으로 확충한 생활공간으로 활용하는 사례가 증가하고 있다. 해외의 경우 SOC시설은 단순한 기능위주의 토목시설이 아니라 다양한 활동이 일어나는 일상적인 장소로서 인지되고 있다. 나아가 SOC시설은 첨단기술이 축적된 구조물로 도시의 이미지와 정주환경을 결정하는 중요한 건축자산으로 인식되고 있다. 일례로 프랑스 리옹시는 공공건축물의 지하공간을 활용하여 아름답고 쾌적한 지하주차장을 조성하여 리옹 도심의 주차난을 해소하는 한편 시민을 위한 다양한 활동의 장을 마련하였으며, 일본구마모토시에서는 1936년에 건설된 마미하라교를 개조하여 여러 가지 활동이 가능한 휴식공간을 제공하였다. 이외에도 고가하부를 상가나 공공공간으로 이용하는 사례나 방음벽을 자동차 전시장의 일부로 사용하는 등 기존의 SOC시설을 재활용함으로써 도시민의 편익을 증대시키고 주변의 경관을 제고한 사례는 많다. 국내에서도 최근 SOC시설의 복합활용에 대한 논의가 활발해지고 있다. 특히 새로운 기반시설 확충이 어려운 기성시가지 정비를 효율적으로 달성하기 위한 대안으로 입체적인 도시개발 및 계획기법이 활발히 논의되고 있다. 그러나 이와 같은 논의는 기존의 평면적인 도시정비에 대응하여 신규 입체도시계획 및 조성에 한정된 것으로 역세권 등 대규모 도시정비사업에 국한되어 있다. 이에 반해 기존의 SOC시설을 활용하여 부족한 생활공간과 기반시설을 확충하는 방안에 대한 논의는 거의 이루어지지 않고 있는 것이 현실이다. 본 연구는 SOC시설의 복합적이고 입체적인 활용을 위한 개선방안을 제시하는 것을 목적으로 하였다. 무엇보다 기성시가지 내 이미 조성되어 있는 SOC시설의 활용을 제고함으로써 도시민의 생활을 질적으로 향상시키고, 가용토지의 한계와 점점 커지는 환경문제에 대응할 수 있다는 점에 착안하여 출발하였으며, SOC시설을 복합적이고 입체적으로 활용한다는 것의 의미와 국내에서 복합적으로 활용되는 SOC시설 현황, 국내에서 SOC시설이 복합적·입체적으로 활용이 잘 되지 않는 이유, 그리고 SOC시설의 복합적·입체적 조성과 관련된 제도적 한계 등에 대한 답을 구하고자 하였다. 앞선 질문에 대한 답을 구하기 위해 본 연구에서는 첫째, SOC시설의 복합적·입체적 활용에 대한 개념을 정립하고 연구의 범위를 도시내에 가장 많이 조성되어 있고 이용률이 높은 도로와 철도로 한정하였다. 둘째, 국내 도로 및 철도의 복합적·입체적 활용현황을 조사·분석하고, 셋째, 도로 및 철도의 복합적·입체적 활용에 대한 만족도와 활용이 저조한 이유를 알아보기 위해 관련 전문가 설문조사를 실시하였다. 넷째, 도로 및 철도의 복합적·입체적 활용 관련 법제도를 조사·분석하였으며 다섯째, 해외 도로 및 철도의 복합적·입체적 활용사례를 조사하고 시사점을 도출하였다. 이를 바탕으로 도로 및 철도의 복합적·입체적 활용을 위한 개선방안을 제시하였다. 서울시를 대상으로 도시계획시설의 중복결정 현황을 조사한 결과 도심밀도가 높은 지역 내 위치한 공간시설, 특히 공원에 중복결정된 시설이 가장 많은 것으로 나타났으며 중복결정된 시설은 주차장이 가장 많은 것으로 조사되었다. 도로와 철도의 복합적·입체적 활용사례를 살펴보면 일반 도시계획시설과 같이 주거지역이나 상업지역에서 활용되는 경우가 가장 많았으며 시설의 입지에 따라 복합된 기능이 각각 다른데, 일상적인 생활공간으로 가장 많이 활용되는 곳은 지하공공보도시설과 고가하부공간으로, 지하공공보도시설은 상업공간으로, 그리고 고가하부공간은 주로 공원이나 광장으로 이용되고 있었다. 이와 같은 한정된 이용행태는 제도적인 문제에서 기인한다고 할 수 있다. 도시계획시설에 복합적으로 설치할 수 있는 추가시설의 용도는 각 시설의 조성과 관리를 다루는 개별법에 의해 규정되는데, 시설 고유의 기능 유지와 안전성 확보, 관리의 어려움으로 인해 공공성이 강한 용도만을 허용하고 있다. 또한 시설설치를 허가하는 절차에서 지역의 맥락을 고려한 토지이용계획과의 연계가 이루어지지 않고 있는 실정이며, 기존 시설의 구조적인 안전성과 추가시설의 설치기준도 미흡한 상황이다. 이처럼 국내에서 도로와 철도의 복합적·입체적 활용이 활발하지 못한 이유는 도로와 철도를 기능적 시설로만 인식하기 때문에 발생하는 한계이다. 도로와 철도의 복합적·입체적 활용을 저해하는 첫째 요인으로는 고유한 기능 및 안전성 확보에 대한 우려를 들 수 있다. 도로와 철도의 고유한 기능을 저해하지 않고, 구조적인 안전성을 확보하기 위해서는 도로나 철도의 운영에 필요한 최소한의 공간적인 범위 규정이 필요하며, 구조적인 안전을 보장하기 위한 기준 마련이 필요하다. 둘째 복합활용 공간에 대한 유지 및 관리 책임소재가 불명확하다는 것이다. 도로와 철도는 근본적으로 공공에서 조성하고 관리하는 시설이다. 도로와 철도에 접한 외부공간을 활용할 경우, 공공에서 소유하고 유지·관리하는 것에 대해서는 큰 문제가 되지 않는다. 그 밖에도 민간에서 활용할 경우에는 특혜시비가 문제가 된다. 공공에서 민간에 위탁 운영하는 경우 발생하는 이익에 대한 환원기준이 마련되어야 하고, 관리의 범위를 명확히 하는 것이 필요하다. 소유권을 민간에게 이양할 경우에는 도로나 철도의 확장계획이 불가하므로 많은 논의를 거칠 필요가 있다. 마지막으로 도로와 철도의 외부공간에 대한 건축적인 시각이 부재한 점을 들 수 있다. 도로와 철도에 접한 외부공간을 다양한 용도로 활용하기 위해서는 무엇보다 활용 가능한 공간에 대해서 ‘건축적 공간’으로 인지하는 것이 중요하다. 도로나 철도의 특성상 함께 설치하는 것이 어려운 용도를 제외하고는 기존 도시 의 맥락으로 고려할 수 있도록 하고, 방화나 방재 소음 등에 관해서는 건축법에 준하여 설계하고 인허가를 받도록 하는 방안이 검토될 필요가 있다. 본 연구에서는 도로와 철도에 있어 복합적이고 입체적으로 가장 활용이 높은 공간을 고가하부로 설정하고, 고가하부 공간의 활용을 위해 제도적인 개선방안으로 4가지 개선방안을 제시하였다. 첫째 고가하부 공간의 건축적 활용 촉진을 위한 제도 개선 방안으로 고가하부의 용도는 도시계획에 따라 결정을 하고, 입체구조물의 안정성 확보를 위한 기준은 개별 시설관련 기준법에 따르고, 고가하부에 조성되는 건축물에 대해서는 건축법을 따르도록 하는 방안을 제시하였다. 이를 통해 지역의 수요에 대응하는 유연성을 확보하는 한편, 도로와 철도의 기능과 구조적인 안정성을 확보하고 고가하부에 추가되는 시설물의 질을 확보하고자 하였다. 둘 째, 복합이용공간에 대한 유지·관리의 지속성 확보를 위한 개선방안으로는 점용허가권에 대한 규정을 구체화하고 공공에서 관리할 것을 제안하였다. 공공성 확보를 위해서는 고가하부에 설치되는 시설의 용도에 대해 지역수요를 반영하여 공공이 정하고, 시설점용과 관리권한을 민간에게 위탁하는 경우, 공정한 절차를 거쳐 부여될 수 있는 장치가 필요하다. 셋째, 주변 맥락을 고려한 도로 및 철도의 입체·복합적 활용을 위한 개선방안으로 ‘고가하부이용계획’의 수립과 ‘고가하부이용검토회’를 두어 고가하부 이용에 대한 도시계획적인 접근과 검토가 이루어질 수 있는 방안을 제안하였다. 고가하부이용계획은 도로관리상 복합활용이 어려운 구간을 제외한 복합활용이 가능한 지역의 선정, 이용용도의 결정, 점용주체와 점용시설에 대한 내용을 포함하도록 하고, 고가하부이용검토회는 고가하부이용계획에 포함되는 내용을 검토, 심의하는 기구로 도시계획을 담당하는 부서의 직원, 학식과 경험을 겸비한 전문가 등으로 구성된다. 마지막으로 도시재생과 연계한 도로 및 철도의 입체·복합적 활용 활성화 방안으로 「도로 및 철도 고가하부의 이용에 관한 규칙(안)」의 신설과 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법안」에 고가하부 이용에 관한 내용을 포함시켜 고가하부의 활용을 도시재생과 연계시키는 방안을 제시하였다. |
| 요약2 |
Due to the issues of declining population growth and rapid climate change, the urban development paradigm in Korea is also shifting from urban extension to urban regeneration. Accordingly, there has been increased awareness of existing physical and spatial assets of the urban environment and the possibility of further utilizing them to create better environments. SOC facilities have so far been constructed as public infrastructures which support the function and operations of the city exclusively. However, in recent years, SOC facilities are being recognized not only as functional constructs but also as significant spatial assets which contribute towards the overall urban environment. In many cases, SOC facilities are increasingly being utilized as both functional and usable structures in urban spaces. As it is the case in other countries, multi-purpose use of SOC facilities is also widely discussed in Korea. The use of a multi-dimensional approach in urban development and planning is thought to be particularly useful in cases of existing built-up city areas where construction of new infrastructure is unlikely. However it is the case that such approach, which responds to the conventional one-dimensional approach to urban maintenance, is found to be limited to new urban developments, especially to large-scale projects such as station area developments. The discussions on utilizing existing SOC facilities to alleviate problems of insufficient urban spaces and secure proper infrastructure remain fairly absent. Therefore, this study aims to present improvement methods for the multi-dimensional usage of SOC facilities. It places emphasis on existing SOC facilities in built-up areas where these facilities could possibly provide improved living standards for urban residents, respond to the limited use of available spaces and become instrumental even to problems of climate change. This study discusses the notion of utilizing SOC facilities in a multi-dimensional manner and studies Korean case studies of such utilization. It then discusses the reasons to why such approach is limited to only a number of cases, and investigates the systematic and institutional hindrances in creating such infrastructures. In response to the above-mentioned issues, the study first established the conceptual notions of multi-purpose use of SOC facilities and limited its research scope to high-use facilities such as elevated roads and railways. Second, the study investigated existing multi-purpose use of elevated roads and railways, and third, conducted an expert survey on the satisfactory levels of current multi-dimensional usage of infrastructures, and reasons for the underuse of such infrastructures. Fourth, the study analyzed relevant legislations regarding multi-purpose use of elevated roads and railways, and fifth, investigated overseas case studies to extrapolate implications of multi-purpose use infrastructures. Based on such findings, the study suggested improvements for the wider appropriation of multi-purpose use of elevated roads and railway infrastructures. The underlying idea behind the tentative approach to multi-purpose elevated roads and railway infrastructures was found to be due to the perceived notion that these facilities are exclusively functional structures. The specific reasons are as follows. First, there is an apprehension that such development would violate the infrastructure's distinct functions and safety. It is apparent that the distinct functions of roads and railway infrastructures are of paramount importance, and hence in implementing a multi-purpose development there needs to be legislative measures which establish the minimum spatial boundaries and safety standards for effective and secure operation of these facilities. Second, the accountable agent for operating and maintaining such multi-purpose infrastructures is unclear. Roads and railways are facilities that are fundamentally managed by public organizations. Hence, in cases where adjacent areas to roads and railways are managed by the public sector do not pose complex problems. However, in cases where private sectors are involved issues of unwarranted privileges arise. When management is consigned to private organizations, clearer standards of return on profits need to be established together with the scope of management. If ownership is transferred to a private organization the extension plans for elevated roads and railway infrastructures will not be viable, hence such options require in-depth discussions and forethought. It is also important that the adjacent areas of elevated roads and railways are perceived as 'architectural spaces'. Spaces under and around these elevated roads and railway infrastructures need to be considered as part of the existing urban fabric, unless inferred uses are wholly incompatible with the infrastructure, and should comply with the Building Act regarding fire and disaster prevention, and sound pollution. In conclusion, this study recognized that the vacant areas under existing infrastructures to be of greatest possibility of further utilization and suggested four improvement measures. First, in order to actively make use of vacant areas under infrastructures, the usage needs to comply with existing urban plans, whilst ensuring that safety standards comply with individual facility acts, and architectural structures that may be built under these areas comply with the Building Act. Second, for sustained and improved operation of these multi-purpose use of infrastructures, standards regarding permission of use need to be further developed in detail, and maintenance should be entrusted to public bodies. Third, for the multi-purpose use of elevated roads and railway infrastructures in consideration to the existing urban fabric, the establishment of 'Utilization of vacant areas under infrastructures plan', and the 'Review committee for the utilization of vacant areas under infrastructures' are suggested so that a comprehensive and planning oriented approach can take place. Last, in regards to the urban regeneration aspect of the multi-purpose use of elevated roads and railways, the enactment of the "Utilization of vacant urban spaces under elevated roads and railway infrastructures act" is proposed, and the revision of the "Special bill on the activation and support of urban regeneration(proposed bill)" to include clauses regarding the use of these vacant spaces is recommended. |
| 소장처 |
건축도시공간연구소 |