| 요약1 |
본 연구는 건축물 안전 위험에 대응하는 합리적인 정책 방향 제시를 목적으로 한다. 즉, 안전사고 발생 시마다 관련 규정을 강화해온 정책 대응을 지양하고 실질적인 안전사고의 원인과 우리나라 건축물의 안전실태에 근거한 타당성 있는 정책 방향을 설정하는 것이다. 이를 위해 본 연구는 크게 세 가지 세부 과제를 수행하였다. 첫째 우리나라 건축물관련 안전사고, 특히 화재사고 및 붕괴사고 발생 현황과 건축물의 안전실태를 파악함으로 써 일반적인 사고의 원인과 위험요인을 도출하였다. 둘째, 건축물 안전강화 정책 동향과 관련 법령 등 유관 제도의 작동 현황 및 한계를 검토하였다. 셋째, 해외의 건축물 안전관리 법체계와 관련 시스템의 시사점을 도출하였다. 통계청 자료에 따른 건축물 화재사고의 가장 큰 피해원인으로는 '가연성물질의 급격한 연소'인 것으로 조사되었다. 또한 화재인지?신고 지연, 기상?건조?강풍 등, 원거리소방서, 인접건물과의 이격거리협소, 방화구획기능 불충분, 교통사고로 인한 현장 도착 지연, 불법주차로 인한 현장진입지연도 화재 발생 시 피해를 확대시키는 주요 원인으로 나타났다. 특히 대형화재는 화재초기부터 확대속도가 매우 빠르고 사망자의 70%가 가연성 물질의 유독가스 흡입에 의해 발생한 것으로 파악되고 있다. 화재인지?신고 지연의 원인이 되는 소방방화시설의 경우 화재탐지설비의 미작동, 비상경보설비의 미작동, 스프링클러설비의 실효성 저하가 주요 원인으로 작용한다. 화재사고와 더불어 붕괴사고는 시설사용 과정중 관리부실과 시공부실이 주요 원인인 것으로 나타나고 있다. 1960년대부터 2014년까지 대형 인명 피해가 발생했던 우리나라의 주요 화재사고 17건의 1차 사고 발생원인과 화재발생 후 피해가 확산되었던 원인을 살펴보았다. 화재사고 의 1차적인 원인은 대체로 전기누전, 공사 중 용접 불꽃 튐, 가스폭발, 방화 등으로 나타났으나 화재발생 후 피해규모를 결정하는 것은 건축물의 구조 및 소방 설비시설의 적정성 여부이다. 이를 건축물 조성단계별로 구분하여 살펴보았는데 먼저 설계단계에서는 피난통로, 출입문, 안전시설 설계기준 미준수를 들 수 있다. 「건축법」에서 명시한 직통계단 및 피난계단의 설치기준, 유효폭 등을 준수하지 않을 경우 화재 발생 시 공간밀도에 맞는 효율적인 피난을 어렵게 한다. 시공단계에서는 공사 중 시공자의 부주의로 인한 전기합선, 누전, 가스폭발이나 설계기준에 맞지 않는 불량시공 등이 문제로 작용하며 유지관리단계는 관리 소홀로 인한 안전시스템 미작동, 피난통로 미확보, 인접건물의 이격거리 미확보 등의 문제를 들 수 있다. 또한 사용과정 중 불법적인 내부공간 변경 과정에서 마감재료 성능을 확보하지 못해 사고 발생 시 과다한 유독가스 발생으로 인한 피해규모가 확대되는 원인이 되고 있다. 붕괴사고의 경우, 설계단계에서는 건축사의 구조전문성 부족에 따른 구조설계 부실, 구조내력 안전진단의 불이행 등을 문제로 들 수 있다. 시공단계는 구조도면에서 제시하는 철근 배근 및 콘크리트 피복 불량시공, 기초공사 부실, 경비 절감을 위한 무리한 시공기술의 적용, 시공자의 공사 중 부주의 등을 들 수 있다. 유지관리단계는 건축물 준공 이후 불법으로 건축물을 증축하거나 구조체를 변경하는 행위 등이 원인으로 작용하며 기타 건축물에 대한 유지·관리 소홀도 주요 사고 원인으로 작용한다. 통계조사 및 사례조사에서 확인된 바와 같이 화재나 붕괴사고는 기존 건축물을 사용하는 과정에서 유지관리 부실로 인해 발생하는 비중이 크다. 따라서 본 연구는 현재 사용중인 기존 건축물을 대상으로 안전관리 실태조사를 실시하고 두 가지 측면의 결론을 도출하였다. 첫째 건축물상태와 관련하여 소규모의 20년이상 경과, A구조형(조적/콘크리트/목조/기타구조) 건축물의 안전관리 상태가 가장 불량하다는 점이다. 이는 추후 안전강화 정책 및 제도개선 추진 시 가장 우선적인 고려 대상이 되어야 한다. 둘째 대지의 안전을 포함한 건축물 화재 및 붕괴사고 예방을 위한 특별 관리항목으로는 구조내력(내진설계), 복도·계단·출입문, 방화문, 옥상광장, 내·외부마감재료이며, 축소된 대지안의 공지와 인접건물 이격거리, 내진설계 미적용, 유효폭에 미달하는 피난통로·계단, 불법 개조된 계단, 잠겨 있는 피난층 출입문, 철거 또는 변형된 방화문, 가연성 높은 내부 칸막이 및 내·외부마감재, 사용이 불가한 지하 피난계단 및 피난구를 안전위험요인으로 규정하였다. 이러한 위험요인은 앞서 분석한 안전사고 통계, 사례분석에 따른 사고원인과 거의 일치한다. 건축물 안전강화 정책은 국토교통부와 국민안전처를 중심으로 시행되고 있다. 국토교통부의 정책은 건축물의 물리적 구조 즉 건축물의 내외부 공간 및 형태, 주변 환경에 대한 안전성 확보를 목적으로 대상건축물의 성능을 제고하고 건축물 조성 과정에서의 책임자 역할 및 사후 관리체계 강화에 초점을 둔다. 국민안전처는 건축물 조성 후 화재나 붕괴 등의 재난의 사전 예방 지원과 사후 대응을 위한 전문가 및 국민의 체계적·자율적 관리방안 모색과 효과 제고를 도모한다. 이들 정책은 크게 세 가지 측면에서 그 성과를 기대할 수 있다. 첫째, 물리적 관리 대상의 범위를 기존의 다중이용시설, 대규모 시설에서 국한되지 않고 소규모 건축물 등 제도적 사각지대까지 범위를 확대하였고 초고층·복합건축물 등 새로운 건축 유형의 안전문제를 고려하고 있다는 점에서 균형 있는 건축물 안전성 확보의 기반을 마련하였다. 둘째, 안전관리의 주체를 건축조성 단계별(설계, 시공, 유지관리) 로 구분하고 전문가, 지원기관 및 사용자의 역할을 규정함으로써 건축물 안전에 대한 공동책임의 공감을 유도하고 있다. 셋째 사회변화, 여건에 대응하는 유연한 정책을 시도함으로 써 산업경제의 급격한 충격을 예방하고 대응할 수 있는 여지를 마련하였다는 점이다. 그러나 이러한 정책적 성과에도 불구하고 해당 정책추진의 당위성으로서 건축물의 안전 현황에 대한 기본적인 정보를 파악할 수 없고 또한 분야별(건축, 구조, 화재, 시공, 유지관리 등)안전현안과 대응에 대한 상관성 분석도 부재하다. 결과적으로 기존의 정책실행범위와 방법의 타당성을 수용하기에는 아직까지 한계가 있다. 화재안전 관련 주요 법령은 크게 소방안전관리 관련 법률, 건축 분야, 전기 분야, 가스 분야의 소방안전 관련 법률로, 건축물 구조안전 관련 법령으로는 건축물 구조기준을 제시하는 법률과 건축물 구조안전관리 관련 법률로 구분할 수 있다. 이를 화재안전과 구조안전으로 구분하여 살펴보고 건축물 조성 단계별로 문제점을 도출하였다. 먼저 화재안전과 관련하여 가연성 재료 또는 인화성이 강한 재료의 사용기준이 건축관련법과 소방 관련법에 각기 분산되어 있어, 법적용의 일관성이 떨어진다. 또한 일정규모 이하의 건축물에 대한 스프링클러, 기타 피난기구 설치 등에 관한 규정도 부재하여 제도적용의 사각지대가 발생하고 있다. 건축물 구조안전과 관련한 법령의 문제점은, 일정규모 이하의 건축물 설계 시 구조전문성 확보에 대한 의무규정이나 착공신고 시 확인서류제출에 대한 별도의 규정이 부재하여 구조내력에 대한 안전성을 담보하기 어렵다는 점이다. 시공단계에서는 시공자가 구조설계 도면에 따라 공사를 진행하지 않는 경우에 대한 벌칙조항이나, 특수기술 사용에 대한 별도의 규정이 없다. 유지관리 단계에서는 불법 증축 또는 구조체 변경 등이 발생했을 때 이행 강제금을 부과하지만 별도의 신고조치가 이루어지지 않는 이상 이를 파악하기 어렵다는 문제가 있다. 국내의 건축물 안전 관련 정책과 제도운영 현황에 비추어, 미국과 독일, 일본의 건축물 안전정책 및 제도를 살펴보고 시사점을 도출해 보았다. 먼저 미국의 경우 건축물의 구조안전과 화재안전을 이원화된 코드체계로 운영하는데 상호 명확한 위계로 정합성을 높이고 있다. 또한 법제도의 제정 및 개정과정에서 건축자재, 건설기술, 방재성능 관련 민간분야 조직의 기술기준을 수용하고 법제화하여 국가의 법적 기준을 상세히 할 뿐만 아니라 시장에서 적용 가능한, 수준이 검증된 기준은 실행방안으로 도입하여 법제도 운영의 안정성을 기하고 있다. 독일은 건축법 모델을 통해 일반적인 건축물의 안전을 규정하면서도 10개의 유형으로 구분되는 건축물에 대해 개별적인 안전강화 모델법을 두어 건축물 안전에 대한 일반규제와 용도별 특별 규제를 동시에 적용하는 체계를 가진다. 모델법을 통해 각 연방주의 여건에 따라 상위법에서 규정한 대상에 대한 구체적인 기준을 제시하고, 특정 건축물에 대한 규정을 구체화하기 위한 보완수단으로 가이드라인을 운영한다. 이에 따라 동일한 안전요소에 대해 상위법, 하위법, 가이드라인 간 내용의 연계성이 양호하다. 독일 또한 미국과 비슷하게 민간영역, 건설산업 영역의 축적된 전문지식과 경험에 의한 기술기준, 공학적 기준이 법제화될 수 있도록 산업표준화위원회의 표준제안을 활용한다. 일본은 우리나라와 가장 유사한 법체계를 가지는 것으로 평가할 수 있다. 건축물 안전관련 사항은 건축물, 주택, 내진, 건축사에 관한 법에서 전반적으로 다루고 있으며, 이러한 법을 근거로 하여 다양한 안전관리 제도를 도입하는 것이 특징이다. 특히 「건축기준법」에 따라 건축물의 계획단계, 시공단계, 준공단계에서 3차례에 걸쳐 확인수준을 강화하는 건축 확인 제도를 도입하여 건축물 안전 수준을 개선하고,「건축기준법」에 따른 각종 확인과정에서 소방확인 업무도 연계되도록 하고 있다. 공학적 기준뿐만 아니라「건축사법」을 통해 건축물 안전 관리감독을 강화할 수 있는 제도를 운영하는 것도 본 제도의 특징이라고 할 수 있다. 해외사례분석을 통해 우리나라에 적용가능한 시사점은 크게 네 가지로 규정할 수 있다. 첫째, 건축물 안전관련 법제도가 이원화된 체계에서 법제도 상호간 정합성을 높일 수 있어야 한다. 특히 법제도의 수요자가 효율적으로 운영할 수 있도록 「건축법」을 중심으로 물리적인 시설물에 대한 규정을 정비하고 소방행위와 관련된 사항은 소방 관련법으로 규정하도록 할 필요가 있다. 둘째 건축물 유형별 안전기준 가이드라인 도입하는 것이다. 안전에 취약한 건축물 유형을 모두 법으로 관리하는 것은 한계가 있으므로 상위법에서는 기본적인 사항을 규제하고 건축물 유형에 따라 요구되는 안전기준을 가이드라인으로 관리하는 방안을 검토할 필요가 있다. 셋째, 민간영역 및 비영리조직을 활용한 건축물 안전관리체계를 구축하는 것이다. 규제를 제도화하는 단계에서 정부 주도의 탑다운(top-down) 처방식 법제화를 지양하고 관련주체 간 충분한 협의와 민간영역의 축적된 전문지식, 경험을 활용할 필요가 있다. 본 연구는 건축물 안전사고 통계자료 및 사례, 건축물 안전관리 실태, 국내외 안전관리 정책 및 법제도의 조사·분석을 통해 '건축물 안전 표준화와 기초정보 구축', '안전관련 법체계정비 및 기준 고도화', '역할주체 다양화를 통한 안전관리 시스템 유연화' 의 세가지 합리적 정책 방향을 제시하였다. 여기서 합리적 정책대응이란, 당면한 문제에 대한 명확한 인식과 원인 진단을 통한 지속가능한 정책 대응이라 규정하였다. 첫째 '건축물 안전 표준화와 기초정보 구축' 은 중장기적이고 체계적인 건축물 안전정책 수립을 위한 토대가 되는 것으로, '건축물 안전지표 및 안전등급 모델마련'과 '건축물 안전정보 체계구축 및 공유'를 구체적인 방안을 제시하였다. 둘째 '안전관련 법체계정비 및 기준 고도화'는 실제 건축현장에서의 안정적이고 지속적인 건축물 안전관리 및 사용자 안전 확보를 위한 것으로 법률간 정합성과 위계를 바로잡기 위한 '건축법 중심의 안전관련 법체계 정비'와 '건축물 안전기준 선진화 및 신뢰도 제고'를 세부 방향으로 제시하였다. 마지막으로 '역할주체 다양화를 통한 안전관리 시스템 유연화' 는 건축물 안전사고의 직접적인 원인이라 할 수 있는 '관계자의 역할'을 강화하는 것으로, '설계·시공 단계의 전문가 및 행정기관의 역할강화', '유지·관리 단계 사용자의 관리책임 강화', '건축시장의 자율적 안전관리 시스템 구축'을 실천 과제로 제시하였다. |
| 요약2 |
The purpose of this study is to provide reasonable policy alternatives in response to building safety risks. In other words, it will be vigilant against the policy response that has reinforced the relevant regulations every time a safety accident occurs, and will provide a feasible alternative based on the cause of the actual safety accident and the safety situation of our buildings. To accomplish this, three major tasks were performed in this study. First, the cause and risk factors of universal safety accidents were derived by grasping the current state of safety accidents and architectural safety in Korea. Second, the current status and limitations of the related systems such as the trend of the current building security enhancement policy and related laws and regulations have been reviewed. Third, implications of system of safety management system of foreign buildings and related system are derived. Through these tasks, policy direction for building safety were presented. First of all, the cause of damage to the building fire caused by the statistics of the National Statistical Office was abrupt burning of combustible materials, fire delays, delays in reporting, weather, drying and strong winds, remote fire stations, delays in arrivals due to traffic accidents, and delays in arrivals due to illegal parking. In the case of large fires, the expansion is very fast from the beginning of the fire, and 70% of deaths are caused by toxic gas inhalation of flammable materials. In the case of fire fighting equipments, which cause delays in notifying the fire, the failure of the fire detector, the failure of the emergency alarm facility, and the deterioration of the effectiveness of the sprinkler. The main cause of collapse is management failure during the use of facilities. We examined the causes of 17 primary fire accidents and the causes of secondary damage in Korea, which suffered major casualties from 1960s to 2014. Generally, the main causes of fire accidents are electric leakage, welding fireworks, gas explosion, and fire protection. However, it is the structure of buildings and the appropriateness of fire fighting facilities to determine the scale of damage after the fire. The cause of damage at the construction phase identified in the case of accidents is unsuitable design criteria for safety facilities at the design stage such as evacuation passage, entrance door, etc. The causes of the accidents at the construction phase can be divided into the carelessness of the contractor and the neglect of the management of the maintenance stage. Especially during the construction phase, short-circuit due to carelessness of the constructor during construction, gas explosion and poor construction that does not meet the design standards are problems. Finally, the causes of the accidents at the maintenance stage is a failure of the safety system due to the neglect of management, the unsuccessful evacuation route, and the uncertainty of the distance between adjacent buildings. In addition, due to the inability to secure the finishing material performance during the illegal alteration of the internal space during use, the damage caused by excessive toxic gas generation is increased. In the case of a collapse accident, there are problems such as failure of structural design due to insufficient structural expertise of architects and failure of structural safety diagnosis. The causes of safety accidents related to the construction phase include reinforced concrete placement and concrete cladding poor construction, poor foundation construction work, application of unreasonable construction techniques for cost reduction, and carelessness of contractors during construction. The reason for the safety accident in the maintenance stage is due to the illegal construction of the building or the change of the structure after the completion of the building, and maintenance and management of the building are also neglected. As confirmed by statistical surveys and case studies, fire and collapse accidents are caused by insufficient maintenance in the process of using existing buildings. As a result, we conducted a survey on the buildings and management exclusions managed through the current building maintenance and inspection system. As a result, we can propose two major results. First, regarding the state of the building, the safety management status of the small-scale 20 years or more, structure A (masonry, concrete, wooden, other structure) is the worst and the priority improvement plan is required. Second, the facilities for preventing the fire and collapse of buildings including the safety of the earth include structural strength (seismic design), corridors, stairs, doors, fire doors, roof openings, interior and exterior finishing materials, notice of disturbance from adjacent buildings, no earthquake-resistant design, no evacuation passage·stairway, illegally modified stairway, locked evacuation floor door, demolished or deformed fire door, flammable inner partition and interior·exterior sealant. An underground evacuation staircase and eight evacuation routes. These risk factors almost coincide with the cause of accidents based on the above-described safety accident statistics and case analysis. The building security enhancement policy is implemented mainly by the Ministry of Land, Infrastructure and Transport and the Ministry of Public Safety and Security. The policy of the Ministry of Land, Infrastructure and Transport focuses on enhancing the physical structure of the buildings, that is, the inner and outer spaces and forms of buildings, and the surrounding environment. The Ministry of Public Safety and Security will seek to systematically and autonomously manage the experts and the public for the prevention of disasters such as fire or collapse after the creation of buildings and for the post-disaster response. These policies can be largely expected in three aspects. First, the scope of the physical management target is expanded not only from existing multi-use facilities and large-scale facilities but also from small-scale buildings to institutional blind areas. It was provided the basis for securing the safety of buildings. Second, the subject of safety management is divided into stages of construction and the roles of specialists, support agencies and users of each stage (design, construction, maintenance) are classified. Third, the government was able to minimize the negative impacts on the industry and to cope with it by implementing flexible policies to cope with social change and building conditions. However, despite these policy achievements, it is not possible to obtain information on the safety status of buildings and there is no correlation analysis between safety issues and countermeasures by sector (architecture, structure, fire, construction, maintenance).As a result, there is still a limit to accept the validity of the existing policy application methods and methods. Major laws and regulations related to fire safety are divided into fire, building, electricity and gas. The laws and regulations related to building structure safety can be classified into laws that provide building structure standards and laws related to building structure safety management. We looked at them and found out the problems by the stages of building construction. First, since regulations on the use of flammable materials in relation to fire safety are scattered among the Building Law and the Fire Service Act, consistency is reduced when the law is adopted. Regarding fire fighting facility installation plans, there are no regulations on sprinkler installation or installation of evacuation equipment for buildings below a certain size. The problem with the building structure safety regulation is that it is difficult to guarantee the safety of the structural strength because there is no separate provision for the submission of the confirmation documents in the declaration of construction or the obligatory regulations for securing the structural expertise in the design of the buildings of a certain size or less.In the construction phase, there is a penalty clause for the case where the constructor does not proceed according to the structural design drawing, and there is no separate regulation when applying the technology for the special facility, which may lead to the problem of the poor construction. In the maintenance stage, when a building user illegally enlarges or changes the structure, it imposes a compulsory performance deposit. However, it is difficult to grasp such situation unless a report is received. We reviewed the architectural safety policies and legislation in the United States, Germany and Japan, and made suggestions. First, in the United States, laws on the structural safety and fire safety of buildings are operated in a binary code system, which enhances consistency with a clear hierarchy.Also, in the process of enactment and amendment of the legal system, issues related to construction materials, construction technology, and disaster prevention performance are accepted by the technical standards of the private sector association. In addition, it introduces a proven level of technical standards that can be applied in the market and operates the legal system to ensure the stability of the system operation. Germany defines safety of general buildings through a building law model, but has a separate safety enhancement model law for 10 types of special buildings. Through this, the legal system is divided into general regulation and special regulation.In the model law, specific criteria for the objects specified in the parent law are presented according to the conditions of each federal state, and the guidelines serve as a supplementary means for specifying the regulations for specific buildings. Accordingly, there is a good correlation between the high-level method, the low-level method and the guideline for the same safety factor. Germany also uses standard proposals of the Industrial Standardization Committee so that technical standards and engineering standards based on accumulated expertise and experience in the private sector and construction industry area can be legislated similarly to the United States. Japan has the most similar legal system to Korea. The law related to building safety includes building, housing, earthquake-related, and architectural law, and it introduces various execution systems based on these laws. Especially, according to the Building Standard Law, the architectural confirmation level is strengthened by introducing the building confirmation system which strengthens the confirmation of the experts three times at the planning stage, construction stage, and completion stage of the building. The Fire Service Act provides a procedure for fire fighters to confirm procedures in the process of verifying various standards under the Building Standards Act.It is also characteristic to operate a system that can strengthen the supervision of building safety management through the architectural justice law. There are four main implications for the Korean case through overseas case analysis. First, legal systems should be able to enhance mutual coherence in the system where the legal system related to building safety is dualized. Especially, it is necessary to improve the regulations on the physical facilities and to make the regulations related to the fire fighting act as the fire fighting law so that the users of the legal system can operate efficiently. The second is to introduce safety guideline guidelines for details of safety standards for each type of building. For building types that are vulnerable to building safety, there is a limit to deal with specific technical standards in both the Building Law and the Fire Services Act. Therefore, it is necessary to review the introduction of measures to regulate basic requirements in the Building and Fire Service Act. Third, building a system for building safety management using private sector and nonprofit organization. In the process of institutionalizing regulation, it is necessary to use the government-led top-down method, the legislation to cope with individual accidents, utilize the consultative body among related parties, and utilize the accumulated expertise and experience of the private sector. Fourth, it is to find ways to advance the safety standards of buildings through standardization of technological upgrading. In this study, three rational policy directions were suggested.This is the 'building safety standardization and basic information construction', 'safety related legal system improvement and standard upgrading', and 'flexible management of safety management system through role diversification'.These results were derived from statistical data on building safety accidents, case analysis, actual situation of building safety management, safety management policy, and legal system.From this perspective, the rational policy presented in this study is defined as a sustainable policy through clear recognition of the problem in question and diagnosis of the cause. First, 'standardization of building safety and construction of basic information' is the basis for establishing mid- and long-term systematic building safety policy.As a detailed implementation task, 'building safety index and safety grade model' and 'building safety information system' were suggested.Second, 'Improvement of safety related legal system and improvement of standards' can be explained as stable and continuous management of building safety and security of users at the construction site.The detailed tasks for this were proposed as 'improvement of safety related legal system centering on building law' and 'improvement of building safety standard and reliability'. Lastly, 'Flexibility of Safety Management System through Diversification of Role Subject' was suggested.This is to reinforce the 'role of the person concerned' which is a direct cause of the building safety accident.The detailed tasks for this are 'strengthening the roles of experts and administrative bodies in the design and construction phase', 'strengthening the management responsibilities of users in the maintenance and management phase', and 'building an autonomous safety management system in the construction market'. |