| 논문명 |
역사문화도시 경관관리체계 개선방안 연구 / 고도(古都) 보존육성지구를 중심으로 / The Improvement of Landscape Management System in Historical and Cultural Environment Preservation and Promotion District |
| 저자명 |
이민경(Lee, Min Kyoung) ; 오성훈(Oh, Sunghoon) ; 이종민(Lee, Jong Min) |
| 발행사 |
건축도시공간연구소 |
| 수록사항 |
연구보고서(기본), 2016 No.14 (2016-12) |
| 페이지 |
시작페이지(1) 총페이지(250) |
| 주제분류 |
도시 |
| 주제어 |
고도 보존육성지구 ; 역사문화환경 ; 역사문화도시 ; 경관관리체계 ; 행위허가//Historical and Cultural Environment Preservation and Promotion District ; Historical and Cultural Cities ; Historical and Cultural Environment ; Landscape Management System ; Permission to engage in acts |
| 요약1 |
고도(古都)는 우리나라의 과거 도읍지로서 정치?문화의 중심지 기능을 담당했던 국가차원의 역사적 정체성을 품고 있는 곳이다. 2004년 국가적으로 고도를 보존하고 육성하기 위한 법?제도적인 근거를 마련하였지만, 보존을 중심으로 만들어진 제도로 인해 주민들의 불편이 야기되었고 개발제한으로 인하여 낙후지역으로 변모하였다. 이를 개선하기 위해 2011년 법?제도의 전면적인 개정이 이루어졌고, 2012년에는 고도를 효과적으로 관리하기 위한 지구지정, 2015년부터는 주민과 상생하기 위한 '고도 이미지 찾기 사업'등과 같은 주민지원사업을 추진하고 있다. 하지만, 여전히 고도의 경관은 역사적 가치가 있는 지역으로서의 위엄을 갖지 못하고 있으며, 이를 개선하기 위한 정책 및 제도개선이 필요한 실정이다. 이에 본 연구는 고도의 역사문화환경을 효율적으로 보존?육성함으로써 고도의 정체성을 회복하고 주민의 생활을 개선하여 고도를 활력있는 역사문화도시로 조성하는데 기여하기 위해 제정된 「고도 보존 및 육성에 관한 특별법」(이하 "고도육성법")에 의해 관리되는 고도 지정지구의 경관을 효율적으로 관리?운영하기 위한 경관관리체계 개선방안을 모색하고자 한다. 이를 위해 「고도육성법」에 의해 고도로 지정된 경주시, 공주시, 부여군, 익산시의 지정지구 경관관련 법?제도 및 경관관리체계와 경관 변화를 파악하기 위한 지정지구의 행위허가 건축물의 조사 및 전문가?거주민의 설문조사를 통해 고도 지정지구의 경관관리 현황을 파악하였다. 또한, 해외 유사지구의 운영·관리를 위한 제도 및 적용사례 분석을 통해 관련 제도들의 특성과 시사점을 도출하였다. 이를 통해 고도 보존육성지구의 경관관리를 체계적이고 합리적으로 개선함으로써 고도의 이미지를 보다 효과적으로 조성하기 위한 방안을 제시하고자 하였다. 고도 보존육성지구의 경관관리 현황 분석과 해외 사례분석을 통해 고도 보존육성지구의 경관관리체계를 개선하기 위한 방안을 법령 및 제도 체계, 가이드라인, 인허가 및 심의, 주민지원 등 4가지 측면에서 개선방향과 법·제도 개정방안을 제시하였다. 첫째, 법령에 의해 지정지구의 공간계획 수립 근거를 마련하고, 이를 도시 전반의 공간계획과 연계되도록 하는 방안을 제안하였다. 현재 고도의 경관에 영향을 미치는 제도적 근거는 「고도육성법」에 의한 고도보존육성기본계획, 지정지구에서의 행위에 대한 구체적인 허가기준과 고도보존육성관리지침이라 할 수 있다. 그러나 고도보존기본계획은 공간 계획을 포함하고 있지 않으며, 고도보존육성 관리지침은 행위허가 신청 시 심의기준으로만 활용되고 있어, 고도 보존육성지구의 경관을 관리하는데 미흡하고, 특히 새로이 조성하기 위한 방향을 제시하는 역할을 하고 있지 못하였다. 행위허가의 예측 가능성을 높이고 보존육성지구의 공간을 역사문화적 특성이 발현되도록 관리하기 위해서는 해당 지역의 도시계획적 요소인 용도, 용적율 등에 대한 관리와 더불어 역사문화특성에 대한 내용이 통합될 필요가 있다. 해외사례에서도 역사문화지구와 도시의 공간계획은 상호 연계되어 운영되며, 일본의 경우 보다 명시적으로 「지역의 역사적 풍치의 유지 및 향상에 관한 법률」에 도시계획에 역사적 풍치 유지 향상 지구 계획을 결정할 수 있도록 법률적 근거를 마련하고 있다. 둘째는 행위허가 심의기준(가이드라인)에 대한 사항이다. 가이드라인은 지역의 역사성과 장소성을 구체화하여 역사문화환경을 제어하기 위한 경관요소를 설계하는 기준을 제시하는 역할을 한다. 또한 해당 지구에 건축행위를 하고자 하는 경우 민원인은 디자인 방향을 예측할 수 있게 하고, 공무원 또는 심의위원들의 행위 근거기준으로 활용할 수 있도록 구체적으로 작성되어야 한다. 따라서 고도 보존육성지구의 경관 가이드라인은 개별적인 건축물, 공공시설물 등의 디자인뿐만 아니라 이들이 집합적으로 만들어내는 경관, 분위기 등에 대한 사항을 범위로 하여야 한다. 이를 위해 지구 내 역사문화환경에 대한 이력?특성에 대한 사전 조사를 실시하여 역사문화경관에 기여할 수 있는 특성을 명확하게 제시하고 이를 보존할 수 있도록 「고도육성법」에서 규정하고 있는 기초조사를 보완하는 방안을 제안하였다. 그리고 디자인 관리 대상이 되는 주요 경관요소를 선정하고 관리대상의 우선순위에 따른 관리의 필요성을 제시하였다. 또한 보존육성지구 내 건축물, 공공공간, 공공시설물 등에 관한 경관관리 기준이 필요함을 제안하고, 이들 기준이 지역별, 가로별 특성을 고려하여 가이드라인을 적용할 것을 제안하였다. 따라서 가이드라인은 지구단위계획에서 규정된 사항을 기반으로 지역별, 가로별 특성을 고려하여 개별 디자인 요소의 다양한 적용방안을 포함할 수 있도록 하며, 현재 운용중인 고도보존육성관리지침의 행위허가 기준을 구체화하여 가이드라인을 제공할 수 있을 것으로 판단된다. 또한 가이드라인과 더불어 행위 적정 여부를 사전에 점검하고, 심의과정에서의 기준으로 활용될 수 있도록 체크리스트의 개발을 제안하였다. 셋째는 행위허가 및 심의 절차 개선에 관한 사항이다. 행위허가에 관한 사항에서 먼저 검토할 수 있는 내용은 명확하지 않은 심의기준에 따른 것으로, 심의위원의 주관적 의견에 따른 문제 및 타 심의와의 중복에 따른 문제이다. 이를 위해 본 연구에서는 신청자의 이해를 돕고 심의 준비에 소요되는 시간과 비용을 절감할 수 있도록 체계적인 심의기준을 마련하고 적용하는 필요성을 제시하였다. 명확한 심의기준은 행위허가에 대한 예측가능성을 높일 수 있도록 하여 민원 발생 가능성을 감소시킬 수 있도록 할 수 있을 것이다. 그리고 심의신청 이전 계획안 작성단계에서 사전협의를 가능하도록 절차를 선택할 수 있도록 할 것을 제안하였다. 그러나 사전협의를 필수적인 절차로 규정하기 보다는 자문위원단 또는 지역 대학과 연계하여 실질적인 지원의 역할을 하도록 하는 것이 적합할 것으로 판단된다. 그리고 지역심의위원회의 전문성 제고와 운영의 합리화를 제안하였다. 지역심의위원 선정 기준을 보다 명확하게 하여야 할 필요성과 지역심의위원회 운영 시 이해충돌과 관련하여 법령에 명문화하여 규정하는 방안을 제안하였다. 또한 심의 현황 및 처리결과, 심의 회의록, 질의사항 및 응답 등 심의 관련 정보를 투명하게 공개할 것을 제안하였다. 이를 위해 「고도육성법」을 개정하기 위한 대안을 제시하였다. 넷째는 주민지원 활성화를 통해 고도의 경관 조성이 보다 촉진되어야 함을 제시하였다. 고도 보존육성지구는 기존에도 문화재 보호구역 등으로 인해 규제가 강력하고, 도시내 타 지역에 비해 현저하게 낙후된 지역이 많으며, 행위허가 현황을 살펴보아도 자생적인 변화에는 한계가 존재한다. 따라서 고도의 경관을 회복하기 위해서는 주민 지원이 보다 활성화될 필요가 있다. 이를 위해 다양한 유형의 주민지원사업을 통해 지역을 보다 활성화하는 전략이 필요함을 제시하였다. 이를 위해 주민 참여 활성화를 위해 현재 시행령 제20조의4에서 규정하고 있는 주민단체의 운영 및 지원사업에 대한 내용을 「고도육성법」제17조의2에 포함하여 보다 명확하게 하는 방안을 제안하였다. 그리고 시행중인 도시재생사업, 역사문화거리 조성 사업 등과 연계하여 활성화하는 방안에 대한 제안과 공공건축물 및 핵심시설의 유치 등을 통한 공공의 선제적 투자가 필요함을 제안하였다. 또한 경제적 측면에서 보조금 지급, 세금 공제 등이 지원이 지속적일 필요가 있으며, 이를 위해 현재 한시적으로 운영 중인 고도 이미지 조성사업을 계속 유지하는 방안이 검토되어야 함을 제안하였다. 그리고 보존육성사업 및 주민지원사업에 대해 기금을 활용하는 방안을 제안하고 이를 위해 법률을 보완하기 위한 개정안을 제시하였다. 고도는 지역의 고유한 역사성 및 정체성을 회복하기 위하여 역사문화환경이 관리되고 조성될 필요가 있으며, 경관은 이를 위한 핵심적인 요소라고 할 수 있다. 본 연구에서 역사문화도시로서 고도의 경관관리체계를 개선하기 위해 제시한 방안은 고도 보존육성지구의 공간을 보다 역사문화 특성을 지닐 수 있도록 조성하는데 있어 해당 지방자치단체의 역할을 제고하고, 주민들에게 보다 많은 지원이 가능하도록 하여 고도 보존육성지구의 목적을 달성하는데 중요한 역할을 할 수 있을 것이다. 특히 본 연구에서 다루고 있는 고도보존육성지구의 경관관리에 대한 정책적 제안을 기반으로 역사문화도시 특성을 가지고 있는 지역들에 대해 확대하는 방안도 가능할 것으로 기대된다. |
| 요약2 |
This research examined the current state of landscape management of Gyeongju-si, Gongju-si, Buyeo-gun, and Iksan-si designated as ancient cities in order to improve of landscape management system of ancient cities as a historical and cultural city and drew characteristics and implications of the systems concerned by analyzing system in operation by foreign countries and cases of application. Four different points of view were divided for the management of a landscape of ancient cities by vitalizing it through a structure of legislations and systems and the establishment and details of a guideline, approval and review, and residents support to manage the landscape based on the permission to engage in acts and deliberated it. Through this, a way to effectively create an image of ancient cities was suggested by systematically and reasonably improving the management of the landscape of ancient cities A way to improve the management and revise legislations and systems from four different points of view such as legislations and systems, guideline, approval and review, and residents support for the improvement of landscape management system of ancient cities was presented through an analysis on the current state of the management and foreign cases. First of all, a basis to establish a spatial plan of districts designated by law and a way to connect it with the overall spatial plan of a city were presented. Now, an institutional basis that affects a landscape of ancient cities is a detailed standard for permission and preservation and promotion management guide of ancient cities about a basic plan of the preservation and promotion of ancient cities and the act of districts designated by「Special Act on the Preservation and Promotion of Ancient Cities」. However, the basic plan doesn't include a spatial plan, and the guide is currently used as a criterion for review when registering the permission to engage in acts. Thus, the current management of a landscape of districts designated as ancient cities are insufficient and doesn't play a role to present a direction to create a new way to manage it. To increase the predictability of permission to engage in acts and show historical and cultural characteristics of the districts, it is necessary to deal with the usage and floor area ratio as urban planning elements of areas concerned as well as to integrate details of historical and cultural characteristics. Also, according to foreign cases, spatial plans of historical and cultural districts and cities are mutually connected and operated together. Japan tries to establish a legal basis to decide a plan to maintain and improve the historical scenic beauty explicitly based on an urban plan, [Act on Maintenance and Improvement of Historical Scenic Beauty of Areas]. For this, the research set up a base to establish a spatial plan of districts designated based on [Special Act on the Preservation and Promotion of Ancient Cities] and presented a way to come up that if the spatial plan was actually established, this meant that a district unit plan was established by [National Land Planning and Utilization Act] for discussion. If a basic plan for ancient cities preservation included details of the district unit plan, it allowed to go through processes to establish a basic plan of the management of cities and districts and proposed to connect it with an urban space plan by considering that the basic plan was actually established. The second one is about a standard of reviewing permission to engage in acts(guideline). This guideline is to present a standard to design elements of a landscape in order to make the historicity and spatiality of areas concrete and control the historical and cultural environment. Also, if a civil petitioner wants to build something in districts concerned, the petitioner should present a predictable design and write it really concretely to be used as a standard for the basis of the act of civil servants or reviewers. Therefore, the guideline of a landscape of districts designated as ancient cities should set up matters about a design of individual buildings and public facilities as well as a landscape and atmosphere that the buildings and public facilities create altogether as limits. For this, the research carried out a pre-investigation about the history and characteristics of the historical and cultural environment within the districts, exactly presented features to contribute to the historical and cultural landscape, and suggested a say to make up for a basic investigation specified in [Special Act on the Preservation and Promotion of Ancient Cities]. Furthermore, it examined the historical and cultural environment and scenic characteristics of historical streets and buildings in the districts concerned. After then, it selected major scenic elements to be managed and presented a necessity of the management according to order of priority for the elements. Even more than that, it suggested the need of a standard for the management of a landscape of buildings, public spaces, and public facilities in districts designated and proposed to apply a guideline considering characteristics by each district and street. Therefore, it is necessary to consider the characteristics by each district and street based on matters specified in the district unit plan, include various ways to apply individual design elements, make a standard of permission of the act on an old capital preservation and promotion management guide currently inoperation concrete, and provide a guideline. Moreover, it presents the development of a checklist to check whether the act is right or not in advance and use it as a standard of processes to review. The third one is about matters to improve permission to engage in acts and processes to review. To be able to review in a detail about permission to engage in acts at first is followed by an indistinct standard of review and involved with problems about subjective opinions of reviewers and an overlap with another review. For this, the research presented a necessity to prepare and apply a systematic standard to review in order to help applicants to understand and save time and cost for preparation of the review. The definite standard will lead to increase the predictability of permission to engage in acts and reduce the possibility of civil appeals. Also, the research proposed to select a process to make a prior consultation possible in a step of writing a plan to transfer the application for consideration. However, it was considered that it was suitable to cooperate with advisory committees or local universities and practically support the consultation rather than regulating the prior consultation as a mandatory process. Lastly, the research presented a necessity to accelerate make a beautiful landscape of ancient cities by vitalizing residents support. There are a lot of districts to be preserved and promoted with strict restrictions due to cultural properties protection zones and too remarkably more deprived areas than other areas in a city. In spite of considering the current state of permission to engage in acts, there is a limit to carry out an autochthonic change. Thus, it is necessary to vitalize residents support to recover a landscape of ancient cities. The ancient cities in a historical and cultural city should be managed and created to restore areas' own historicity and identity, and a landscape is a key element for this. In this research, a way to improve the landscape management system of ancient cities as a historical and cultural city is expected to play animportant role in improving a role of a local government concerned to allow a space of districts to have historical and cultural features, and make it possible to support residents, and achieve a goal of the districts. In particular, based on a political suggestion about landscape management of ancient cities, it is expected that it is possible to present a way to expand areas with historical and cultural characteristics. |
| 소장처 |
건축도시공간연구소 |