| 요약1 |
본 연구는 2013년 시행된 도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법 (이하 도시재생 특별법)에 의해 추진되고 있는 도시재생사업이 국비지원에 의존하고 있어 지속가능한 도시 재생 활성화를 실현하는데 한계가 있다는 인식에서부터 출발하였다. 현재 3년이 경과한 도시 재생선도사업은 공공이 시행하는 사업 중심으로 어느 정도 성과를 나타내고 있지만 지역 주민이나 상인의 재정투자가 필요한 노후주거정비나 상가정비 등의 물리적 환경개선은 아직 미흡한 실정이고 도시재생선도지역마다 건립하고 있는 거점시설은 준공 이후 지속가능한 운영을 위한 재원조달도 또한 불투명한 상황이다. 이에 일부 지역에서는 마중물 사업기간이 종료된 이후 사업의 연속성을 확보하기 위해 지방비 확보나 또 다른 국비지원에 공모하는 등 자구책을 마련하고 있으나 여전히 보조금에 의존한 사업구상에 그치고 있는 실정이다. 이러한 문제인식에 따라 본 연구는 근린재생사업의 지속성과 활성화를 위한 민간참여의 필요성을 강조하고 민간의 재정투자를 유도하기 위한 촉매제로서 주택도시기금의 역할을 제시하였다. 도시재생특별법 제정과 함께 도입한 주택도시기금으로 현재 도시경제기반형인 청주와 근린재생형인 천안에 민간투자유치를 위한 기금출자사업을 추진하고 있다. 이에 반해 근린재생사업은 아직까지 공공재원으로 사업을 추진해야 할 필요성이 있다는 의견이 지배적이다. 그러나 인근 일본에서도 중심시가지활성화사업의 실패 요인으로 공공이 주도 하는 사업이 지속적인 재정투자 요인이 되고 있다는 점을 들고 있으며, 민간출자나 투자 없이는 지역활성화를 기대하기 어렵다는 경험을 토대로 최근에는 공공지원을 줄이고 민간 주도로 사업을 추진하도록 유도하고 있다. 이러한 배경 하에 본 연구는 근린재생활성화지역에서 새로운 공공의 역할을 수행할 수 있는 주체로서 민간의 역할을 정립하고 이를 바탕으로 민 관협력-공공지원 방식의 근린 재생사업 추진을 위한 기금지원 프로그램을 개발하는 데 목적이 있다. 근린재생사업은 지역주민의 자발적 참여를 기반으로 다양한 주체의 협력을 통한 지역경제 활성화와 일자리 창출을 목표로 추진하고 있다. 그러나 지금까지는 지원받은 국비로 행정이 주도하는 문화시설, 커뮤니티 공간 등 거점시설을 조성하는데 집중하였다. 반면 지역활성화를 위한 비영리조직이나 마을기업 등 사회적 경제조직, 주민이 주도하는 사업은 더디게 진행되고 있는 상황이다. 더욱이 민간이 시행하는 일자리 창출사업이나 지역주민이 재정을 투자해야 하는 노후건축물 정비관련 사업은 아직까지 미흡한 실정이다. 이에 마중물 지원 이후 근린재생사업을 지속적으로 진행할 수 있는 원동력이 필요하다는 인식이 확산되고 있는 상황이다. 이처럼 행정이 주도하는 공공사업만으로는 도시재생사업의 효과와 지속성을 담보하기 어렵다는 점에서 지역사회를 만드는 새로운 공공 의 역할이 제기되었다. 새로운 공공의 역할 이란 공공영역을 단순하게 보완한다는 의미에서 벗어나 민간부문이 기업가적인 마인드를 갖고 민간영역에서 공공성을 발휘하는 것을 의미한다. 이는 새로운 공공의 활동을 통한 비즈니스 모델이 지역사회 커뮤니티와 결합함으로써 지역 활력에 기여하는 것을 목적으로 한다. 근린재생의 지속가능성은 새로운 공공의 역할을 수행할 수 있는 다양한 민간주체의 참여와 공공주도-민간참여 방식에서 민간주도-공공지원 으로 사업방식이 전환되어야 실현가능한 것이다. 이를 위해서는 보조금형태의 공공지원과 함께 민간영역에서 공공성을 발휘할 수 있는 지원 방안이 필요하며, 도시재생기금은 이러한 새로운 공공의 역할을 근린재생사업에서 실현시킬 수 있는 중요한 매개수단으로 작용할 수 있다. 이처럼 새로운 공공의 역할을 유도하기 위한 기금지원의 필요성은 다음과 같다. 첫째, 기금지원을 통한 다양한 규모의 민간투자유도와 창의적인 민간참여를 촉진하는 것, 둘째, 민 관협력형 공공시설 조성 운영사업에 기금을 지원함으로써 근린재생사업에서 공공재원 투입에 대한 부담을 줄일 수 있다는 장점, 셋째, 기금지원은 커뮤니티 비즈니스 운영주체에게 지원함으로써 지역일자리를 창출할 수 있는 기반을 마련한다는 점, 넷째, 노후주거지 및 상점가 정비와 관련한 융자지원으로 지역주민의 자발적인 물리적 환경개선을 유도한다는 점, 마지막으로 도시재생지원센터의 자생적인 운영기반을 마련하기 위한 마중물을 융자 출자해 줄 수 있다는 점에서 기금지원이 필요하다. 근린재생사업은 활성화지역 중심으로 중앙부처와 지방자치단체 사업 연계를 강조하고 있으므로 이에 소요되는 예산 또한 다양한 재원을 활용하는 것이 바람직하다. 주택도시기금 이외에 근린재생사업에 활용 가능한 중앙정부 차원의 금융상품은 2016년 현재, 문화체육 관광부의 관광진흥개발기금, 문화예술진흥기금, 중소기업청의 소상공인진흥기금이 있으며, 지방자치단체와 민간단체에서 지원하는 기금이나 재원도 있다. 따라서 정부재원의 효율적 활용을 위해 타 부처나 기관에서 운용하는 프로그램과 중복되지 않고 근린재생사업 목적에 맞는 지원대상과 지원한도, 운용조건을 설정하는 것이 필요하다. 이를 위해 2016년 현재 시행하고 있는 중앙정부, 지방자치단체, 민간기업 등에서 시행하고 있는 민간대상 금융지원 사업을 분석하였다. 주택도시기금이 주택청약저축이나 연기금 등으로 구성된 채무성 재원 이라면 관광진흥개발기금이나 문화예술진흥기금, 소상공인진흥기금은 정부예산을 재원으로 운용하고 있어 보조금 성격이 강하다는 점에서 차이가 있다. 세부 사업프로그램에 대한 조사결과 주택도시기금 이외에 근린재생사업과 관련된 중앙정부, 지방자치단체 자금, 민간재원 운용사례의 특성 및 시사점으로 첫째, 대부분의 자금이 청년창업자금 및 시장활성화를 위한 소액 융자 프로그램에 집중되어 있다는 점을 들 수 있다. 둘째로는 소액의 단기융자상품 위주로 지원된다는 점이다. 최근 청년 취업문제가 사회적으로 심각하게 대두됨에 따라 청년창업자금 보조금이나 융자사업이 증가되고 있는 상황이지만 대부분의 상품은 단기간에 융자 금액을 상환해야 하는 부담이 있는 것으로 조사되어 장기융자 상품에 대한 요구가 제기되고 있다. 셋째, 시장리모델링 사업에 집중된 융자상품으로 근린재생사업에 적합한 물리적환경개선 지원프로그램은 미흡하다는 점이다. 사례조사대상 중 물리적환경개선사업을 지원하는 프로그램은 서울시에서 지원하는 사회투자기금이 있지만 이는 서울시의 사회주택조성사업에만 지원하고 있다는 한계가 있다. 넷째, 창업자금지원은 융자기간 종료 후 사업의 안정성 확보를 위한 추가재원이 필요하지만 이에 대한 지원은 미흡하다는 점이다. 마지막으로 금융지원 프로그램의 대부분은 담보능력이 낮은 소상공인이나 창업자를 대상으로 하기 때문에 보증상품이 결합되어야 하지만 지방신용보증재단이 없는 지역에서는 활용하기 어렵다는 한계가 있다는 점이다. 따라서 주택도시기금의 금융상품은 타 부처에서 운용하는 기금과는 차별성을 확보하면서 타 기금이나 재원에서 지원할 수 없는 사업을 대상으로 하는 프로그램을 제안할 필요가 있다. 국내 도시재생특별법 제정 당시 도시재생기금을 도입하기 위해 검토한 대표적인 사례로 일본의 민토기구가 운용하는 기금을 들 수 있다. 민토는 민간도시개발추진에관한 특별조치법(이하 민도법) 에 따라 1987년 10월 7일 국토교통성이 지정한 재단법인이다. 민토의 기금지원 프로그램 중 근린재생사업에 참고할 수 있는 상품은 마치재생출자 업무와 주민참가형 마치즈쿠리 지원업무가 있다. 주민참가형 마치즈쿠리 지원업무는 보조금으로서 지방공공단체를 대상으로 지원하고 지역주민, 지역기업이 우선 출자하면 펀드규모의 1/3까지 보조금을 지원하는 프로그램이다. 마치재생출자는 마치즈쿠리와 관련된 사업을 시행하는 민간사업자에게 출자하는 상품으로 최장 20년까지 출자하고, 배당은 10년 후부터 프로젝트에 따라 배당이율을 조정하는 상품이다. 민토 기금운영 사례의 특성 및 시사점으로는 첫째, 지역의 자생역량과 사업추진 의지를 보고 기금을 지원한다는 점이다. 기금지원 조건은 매칭펀드 개념으로 지방자치단체, 지역기업, 지역주민의 출자금액이 전체 사업비의 1/3이 마련되었을 경우에 지원을 결정한다. 이는 지역에 기반을 둔 사업으로 지역기업이나 주민이 책임을 갖고 사업을 추진할 때 부족한 재원을 지원한다는 개념이다. 둘째, 민 관협력의 기획-조성-운영 관리 일체형 사업에 지원한다는 점이다. 도시재생사업에서 민간참여의 중요성이 부각되면서 지방자치단체가 현금을 출자하거나 공유재산을 제공하고 창의적인 민간기업이 사업시행주체가 되어 사업의 기획부터 건설 및 공간조성, 운영관리까지 책임지는 사업에 민토자금을 출자하고 있다. 이는 공공성과 수익성을 병행하면서 사업의 안정적 운영을 도모하는 것을 목적으로 한다. 셋째, 다양한 규모의 출자 지원 프로그램을 운영한다는 점이다. 민토의 민 관협력사업에 출자하는 규모는 작게는 1억원에서 20억원 규모로 다양하며, 출자 방식 또한 소규모는 조합원 자격으로 지분을 출자하는 방식으로 지원하기도 한다. 탄가테이블 사례가 대표적 이다. 이는 지방 소도시에 민토가 공공기능을 담보로 출자하면서 창의적인 사업이 지방소도시에서도 이루어질 수 있도록 기금을 지원한다는 점에서 근린재생사업을 위한 기금상품을 개발하는데 참조선례로 활용할 수 있다. 마지막으로 민토기금은 기획력을 담보로 평가하고 장기적으로 자금을 출자한다는 점이다. 민토에서 기금을 출자하기 위한 심사는 담보능력이 부족하지만 창의적인 사업자를 대상으로 미래 가능성을 평가하여 출자를 결정하고 있다는 점에서 시사하는 바가 크다. 국내외 근린재생관련 기금지원 사례 분석결과, 쇠퇴지역 활성화를 위해서는 다양한 활동주체가 지역활성화를 위한 사업에 참여할 수 있도록 금융지원 프로그램이 마련되어야 한다는 필요성을 확인할 수 있었다. 사례조사를 통한 시사점과 향후 과제는 다음과 같다. 첫째, 공공기능을 담보하면서 민간사업을 지원할 수 있는 기금지원 프로그램 개발이 필요하다. 이를 위해 기금지원 상품은 기획력을 담보로 새로운 사업을 추진하고자 하나, 자금조달 과정에서 시중은행의 관문을 넘기 어려운 민간주체들의 다양한 활동을 촉진할 수 있는 촉매자금으로 활용할 수 있도록 지원해야 한다. 둘째, 공공성과 사업성의 균형을 유지할 수 있는 기금상품 개발이 필요하다. 지역활성화는 기금상품을 지원받은 주체들이 쇠퇴지역에 뿌리를 내리고 자생력을 갖추어야 가능하다. 이에 자칫 지속적인 운영을 고려하지 못하고 공공성만을 추구할 경우 재생사업에 참여하는 사업시행주체 스스로 자립하기 어려울 수 있다. 따라서 기금지원 상품은 공공성과 수익성의 균형을 유지할 수 있는 지원구조로 설계되어야 한다. 셋째, 근린재생활성화를 위해 담보능력은 부족하지만 기획능력을 갖춘 민간주체가 쇠퇴지역의 빈점포, 빈집 등을 활용하여 다양한 사업에 참여할 수 있도록 장기 금융지원 프로그램을 마련할 필요가 있다. 넷째, 근린재생형 기금지원 프로그램은 기금신청 주체의 의지와 지속적인 활동을 담보로 기금지원을 결정하고 사업유형과 자금신청주체의 능력에 따라 기금 금리와 상환기간 등 기금지원조건을 차등적용 할 수 있어야 한다. 마지막으로 복합적인 금융지원체계 마련을 위한 기금재원의 다양성을 확보할 필요가 있다. 창의적이고 역동적인 민간주체가 근린재생활성화지역에서 다양한 사업을 추진할 수 있도록 유도하기 위해서는 지금 중앙정부가 운용하는 융자상품 이외에 출자, 보조, 보증 상품 등 수요자가 필요에 따라 선택할 수 있는 다양한 상품개발이 필요하다. 특히 융자금 + 보조금 형태의 지원, 출자 + 보증 등 복합적인 금융지원 상품은 근린재생사업에서 자금조달 능력이 낮으나 지역활성화에 기여할 수 있는 다양한 민간주체 참여를 유도할 수 있다는 점에서 필요성이 높다. 이를 위해서는 장기적으로 주택도시기금의 재원을 다양하게 구성해야 한다. 기금지원 수요파악을 위해 도시재생사업에 참여하는 관련주체와 청년 스타트업 그룹, 민간사업자 등 잠재수요자를 대상으로 집중면담조사와 설문조사를 시행하였다. 조사결과 기금용도로는 초기운영자금, 건설자금, 임차보증금, 리모델링 자금 등에 수요가 있는 것으로 파악되었다. 기금수요자들이 선호하는 상품은 융자상품이 가장 높았으며 사회적 기여도가 높은 사업을 운영하는 주체일수록 기금출자에 대한 요구가 많은 반면 수익성이 보장되는 사업에 대해서는 융자상품을 선호하는 것으로 나타났다. 융자상품의 경우 장기 융자 수요가 높았으며 금리 또한 2%대의 저금리 필요성을 제시하였다. 특히 사회적경제주체나 스타트업 기업 등 담보제공 능력이 낮은 주체는 융자나 출자 이외에 담보조건을 완화해 주거나 담보상품 자체를 다양하게 활용할 수 있도록 지원 프로그램을 마련해야 한다는 의견이 많았다. 이외에 지방자치단체가 활용할 수 있는 토지매입자금 융자, 도시재생특별회계 출자 자금, 도시재생지원센터 출자자금 등에 수요가 있는 것으로 파악되었다. 또한 공공자금을 사용한 경험이 있는 주체는 자금지원에 필요한 행정절차가 복잡하고 장시간 소요된다는 점에서 기금상품을 운용할 때 행정절차 간소화와 행정소요시간의 단축이 필요하다는 의견을 제시 하였다. 이러한 조사결과는 근린재생사업에 적용 가능한 기금지원 프로그램과 사업모델을 제시하는데 참조하였다. 선도지역 성과와 국외 사례 분석, 수요조사를 통해 다음과 같은 기금지원 원칙을 도출 하였다. 첫째 타 부처의 기금지원과 차별성을 확보한다. 둘째 주택도시기금의 성격을 감안하여 수익성과 공공성의 균형을 고려한 기금지원을 한다 셋째 매칭 펀드 개념으로 기금을 지원한다 넷째 사업성과에 따른 보젓제 성격으로 기금을 지원한다. 마지막으로 근린재생 사업의 성격을 고려하여 장기지원 프로그램으로 운용한다. 이러한 기금지원 원칙에 따라 상품개발방향은 우선 다양한 주체의 근린재생 사업 참여를 위한 수요자 맞춤형 기금지원 프로그램 마련한다. 둘째, 사회적경제 정착과 창조적 활동주체 유입을 위한 사회적경제 및 스타트업 관련사업을 지원한다. 셋째, 지역주민과 민간참여 활성화를 위한 수요자 대응 물리적환경개선 자금을 지원한다. 넷째, 제3의 공공으로서 민간참여 촉진을 민 관협력형 사업지원 프로그램 마련한다. 마지막으로 장소중심의 통합적 재생을 위한 장소운영주체 지원 프로그램 마련한다. 이러한 원칙과 방향에 따라 다음과 같은 기금지원 상품 개발방안을 제시하고자 한다. 기금지원 대상은 공간적으로 도시재생전략계획에 반영된 근린재생활성화지역에 한정하여 지원하되, 도시재생선도지역을 포함한다. 도시재생전략계획에 포함되어 있더라도 도시재생 활성화계획이 승인된 지역으로 지원대상을 한정한다. 기금지원의 수요대상은 근린재생형 사업에 참여하는 시행주체와 지역재생을 목적으로 설립된 부동산 리츠, (가칭) 도시재생회사, 도시재생지원센터 등과 같은 법인형태의 조직이 우선 지원대상이 될 수 있고, 사회적경제조직과 물리적 환경개선의 주체인 지역주민 상인이 대상이 될 수 있으며 주요 대상사업은 다음과 같다. 기금용도는 리모델링, 부동산 매입, 건설비용 등으로 사용할 수 있으며, 기금지원 대상사업은 사업기획, 공간조성, 운영 관리까지 일체적으로 시행하는 사업에 우선적으로 지원하는 프로그램을 제안한다. 본 연구의 성과는 근린재생 기금상품으로 융자, 출자, 보증 상품을 제시하였고 융자 상품으로는 도시 및 주거환경정비사업, 사회주택 건설 운영사업, 사회적경제조직 및 빈집, 빈점포 활용 도시재생스타트업 융자상품을 제시하였다. 지방자치단체를 대상으로 하는 정책자금 융자상품으로는 공공시설부지매입비용, 도시재생특별회계출자, 도시재생지원센터 설치자금 융자 상품을 제안하였다. 출자상품으로는 민 관협력형 도시재생사업 출자상품을 제안하였다. 또한 융자와 출자상품을 대상으로 사업유형별로 기금 금리, 상한액, 기간 등을 제시하였다. 본 연구는 도시재생사업 추진과정에서 역량 있는 민간주체 부족, 도시재생지원센터의 전문적인 역할이 미흡한 상황에서 센터활동가들을 대상으로 잠재수요를 파악하고 해외 선례를 토대로 기금상품과 사업모델을 제시하였다는데 한계가 있다. 따라서 연구결과에서 제시한 기금상품은 파일럿 프로젝트로 시행하면서 실효성을 검증하고 운용과정의 한계를 도출하여 좀 더 발전된 프로그램으로 정착시킬 필요가 있다. 이를 위해서는 근린재생형 기금재원이 마련되기 전이라도 공공기관의 사회공헌자금으로 시범사업을 추진하고 성과평가와 모니터링 결과를 토대로 활성화 방안을 마련할 필요가 있다. 시범사업 추진과 함께 향후에는 본 연구에서 심도 깊게 다루지 못한 기금지원 평가기준과성과지표 개발, 중간지원조직 활용을 통한 다양한 기금전달체계 방안 마련, 지역의 자생역량을 토대로 근린재생사업을 추진할 필요가 있다. |
| 요약2 |
This research was initiated against the problem that urban regeneration projects, supported by the 2013 「Special Act on Promotion of and Support for Urban Regeneration」, cannot depend on government subsidies alone to ensure sustainable urban regeneration revitalization. It is well-known in countries with a long history of urban regeneration projects, such as Japan or the U.S., that while public-led and government financed urban regeneration projects can precipitate revitalization, it is difficult to assure longevity and self-sufficiency. Therefore, it is common in other countries to encourage private sector participation in operating urban regeneration projects. In Korea with the establishment of the 「Special Act on Promotion of and Support for Urban Regeneration」 and the changeover from the National Housing Fund to the National Housing Urban Fund a funding resource, the city government account, has been arranged for urban regeneration projects. This has been first applied in the urban economy-based project of Cheongju and the private investment encouraging project of Cheonan. However, it is still a common perception that neighborhood regeneration projects should run largely based on public assistance. Considering the past three years of the urban regeneration leading area project, while public projects have shown certain results, it was found that the local community and businesses do not actively invest or participate in improving housing conditions or revitalizing the business areas. Furthermore, how to operate local core facilities, which are being built in most neighborhood regeneration areas, is unclear. Some areas actively search for other forms of government funding after the initial support is finalized, however, this is yet another means of depending on government subsidies. Against such background, this research emphasizes private sector participation and the role of funding in order to ensure such participation. In this sense, the research puts forth the role of the private sector as a new agent which carries out public objectives in neighborhood revitalization areas, and the study develops a funding support program and an operation model based on the framework of 'private corporation public support.' The research highlighted the following reasons for creating funding support for neighborhood revitalization. First, various scales and creative forms of private investment are needed. Second, it is possible to alleviate pressure on public expenditure by building and managing public facilities under a private and public partnership framework. Third, the support for community business owners can lead to new jobs and a vibrant local economy. Fourth, voluntary improvement of the built environment can be induced through financial aid for deteriorated homes and businesses. Last, a self-sufficient financial basis of the Urban Regeneration Support Center can be made possible. In order to suggest an appropriate form of funding and its operation, the research conducted focus group interviews and surveys of young startup groups and private business owners among others. The results showed that there were diverse funding needs for neighborhood regeneration projects. There was high funding support demand for purchasing property or land, building costs and rent deposits, remodeling, and initial business operating costs. Additionally, there was also need for low-interest long-term borrowing, and investment products. The research comprehensively investigated the survey results in conjunction with relevant domestic and overseas funding models, by which the research proposed a neighborhood regeneration funding support program and an operation model. The following principles were put forth. The publicness and business feasibility aspects should be balanced, while matching funds should be encouraged. Funding should be of supplementary nature based on project outcomes, and should be long-term. The main outcome of this research is the recommendation of funding programs and its operation which are suitable for neighborhood regeneration projects. Loan, investment, and warranty products were suggested. As loan products, the research proposed built environment improvement projects, social housing projects, and loans for social enterprises and urban regeneration startup companies. For local governments, loan products for policy funds, such as land costs for public facilities, Urban Regeneration Special Account, and the establishment funds for Urban Regeneration Support Centers were recommended. As investment products, public-private partnered urban regeneration projects, and empty homes and businesses utilization projects were suggested. The operation of each funding program was put forth in terms of interest rates, funding limit, and duration. This research is limited in that demand for funding support were surveyed although a wide base of competent private sector stakeholders, and professionally assured well-functioning Urban Regeneration Support Centers were lacking. Also, the funding program and operation model have been suggested based on overseas models. Hence, the recommendations of the research should be tested through pilot projects and developed further to ensure effectiveness. In this sense, public organizations should be able to use their social contribution funds to run, evaluate and monitor pilot projects even before a neighborhood regeneration funding support is properly established. Once the funding models are tested through pilot projects, in future, the evaluation criteria for funding support and an outcome index, diverse financing systems supported through intermediary organizations, and grounds for establishing an urban regeneration corporation (tentative name) can be developed. This research anticipates that private business holders such as community companies will fulfill public roles to ensure sustainable urban regeneration projects, and ensure competency and self-sufficiency. |